法院在多元化纠纷解决机制中的困境与突破

论文提要：

　　　随着经济社会不断发展、立案登记制的实行，各类纠纷大量涌入法院。本文借鉴当代西方国家蓬勃发展的ADR经验，探讨能够更经济、便捷，平和的纠纷解决途径，节约有限的司法资源。同时，与法院工作相互衔接配合，可以形成解决矛盾纠纷的社会合力。保障公平、正义的有效实现，促进法与社会的和谐发展。

　　　笔者主要从分析法院在我国多元化纠纷解决机制中的困境着手，提出要对非诉纠纷解决组织和人民法院在化解矛盾纠纷上进行合理分工。夯实纠纷多元化解的社会基础，提升公众对非诉解纷组织的认知度。逐步完善立法、制度、理念，建立高层面的组织协调机构，规范各类解纷组织的权力运行与监督机制，实现相互间的无缝对接、协调运转。特别是要合理界定非诉纠纷解决组织和人民法院在化解矛盾纠纷上的分工，让法院真正回归“维护公平正义最后一道防线”的根本职能，最终按照最高法院确定的“三步走”战略，实现矛盾纠纷多元化解机制的国家立法。

　　　全文共6076字。

主要创新观点

　　　本文探寻纠纷的多元化解决方式，是要合理界定非诉纠纷解决组织和人民法院在化解矛盾纠纷上的分工，合理配置与利用司法资源，让法院真正回归“维护公平正义最后一道防线”的根本职能。同时，要提供权利救济的多种途径，保障公平、正义的有效实现。最终按照最高法院确定的“三步走”战略，实现矛盾纠纷多元化解机制的国家立法，实现法与社会的协调发展。笔者首先分析了法院在我国多元化纠纷解决机制中的困境，主要为：社会基础薄弱，缺乏有效的机制保障；高层面的组织协调机构缺失；理念、立法、制度设计上存在局限性；各部门利益和权力冲突影响发展和运行；法院与各非诉解纷组织工作尚未实现有效对接；法院诉调对接工作缺少专项经费保障。在此基础上针对性的提出了构建我国多元纠纷解决机制的途径。

　　　　一、多元化纠纷解决机制概述。

　 （一）多元化纠纷解决机制的概念

　　　多元化纠纷解决机制是与传统的“一元化”纠纷解决方式相比较而言的。简而言之，就是随着我国经济社会不断发展、体制改革不断深化，各类矛盾纠纷主体多样化、诉求复杂化等特点，要求纠纷解决的思路、方法、措施也应当多元化。多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，诉讼和非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点，结成一种互补的、满足社会主体多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。[（1） 胡娜：《试论在基层建立多元化纠纷解决机制的原因及重要意义》，载http://www.bt.chinanews.com/Lilun/zhengfa/201306/270694.html，于2016年5月10访问]（1）多元化纠纷解决机制可以分为诉讼方式和非诉讼方式两种类型。非诉讼方式主要包括调解（人民调解、司法调解、行政调解）、当事人和解、行政裁决、行政复议、仲裁、信访等。

    （二）构建多元化纠纷解决机制的重要意义

　　　当代西方国家蓬勃发展的ADR，即国内探较多的“替代性纠纷解决机制”、“诉讼外纠纷解决机制”、“选择性纠纷解决机制”也被赋予了“最佳选择性争议解决”的新内涵，改变了ADR出现或者发展初期将诉讼排除在外的现象，与我国现在大力推行的多元化纠纷解决机制大致相同。探寻纠纷的多元化解决方式并不是排除诉讼，更不是另行建立一套独立的纠纷解决体系，而是为了更经济、便捷，平和的解决纠纷，节约有限的司法资源。无论哪个国家，司法都是纠纷解决的最权威、最重要和最终的手段。法院在解决纠纷中的功能是特有的，并且它还对其他纠纷解决措施有推动、保障和引领作用，为整个社会的健康有序发展提供合乎法治原则的保障。但在当前立案登记制下，纠纷大量涌入法院。构建多元化纠纷解决机制，要合理界定非诉纠纷解决组织和人民法院在化解矛盾纠纷上的分工，合理配置与利用司法资源，让法院真正回归“维护公平正义最后一道防线”的根本职能。同时，要提供权利救济的多种途径，保障公平、正义的有效实现。最终按照最高法院确定的“三步走”战略，实现矛盾纠纷多元化解机制的国家立法，实现法与社会的协调发展。

　　　二、新时期法院在多元化纠纷解决机制中面临的困境

　　　（一）社会基础薄弱，缺乏有效的机制保障。

　　　纠纷多元化解的先天不足直接导致运转不畅、效力不高。诉讼仍是当前最为有效的纠纷解决途径，进一步体现为当事人对非诉讼纠纷解决方式的不认同、不参与；并异化为行政机关、劳动仲裁、其他社会组织等对其本身化解纠纷职责的漠视、推脱。将法院由“维护社会公平正义的最后一道防线”推至化解纠纷的最前沿。尤其在立案登记制实施以来，法院受理案件数量骤增，“案多人少”的矛盾进一步凸显。而当事人自动履行率下降，“执行难”给法院工作带来很大压力，也在一定程度上降低了法院的司法权威，造成广大群众的误解。称法院的生效法律文书为“法律白条”，又衍生出新的矛盾，极大的影响了经济社会的平稳有序发展。

　　　（二）高层面的组织协调机构缺失。

　　　　目前我国的多元化纠纷解决机制，是以法院为主导，以行政机关、其他社会团体共同参与构成的松散型集合体。各种纠纷解决途径仍处于“各自为政”的自然状态，尽管中央号召积极推进我国多元化纠纷解决机制平台建设，十八届四中全会决定提出：健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。这在一定程度上推动了各类纠纷调处机构之间的配合与协调，但并未实现资源的有效整合与优化配置。

    （三）理念、立法、制度设计上存在局限性。

　　　在我国现有的法律框架设计，仍体现出对法院在“定纷止争”功能上的过高期待，没有有效的发挥各种纠纷化解机构作用。如：劳动争议、行政复议等最终都以法院为纠纷进一步处理的出口，这在很大程度上也使劳动仲裁（含工伤认定、劳动监察）、行政复议等机构形同虚设，纠纷处理上走过场，或者当事人能诉则直接诉至法院，以免耽误更多的时间。对于劳动仲裁、行政复议等部门不作为、滥用职权的监督与制裁机制设计上也存在欠缺，使其处于监管相对缺失状态，有恃无恐。在各种立法和制度构建上，缺少系统的程序与配套措施，各个规定之间相互独立或存在冲突。致使纠纷多元化解工作在具体落实上无章可循，各地实践差异较大。有的锐意进取，大胆改革；有的保守稳健，因循守旧。在法律规定模糊或空白时如何构建多元化纠纷解决机制存在较大争议，法律界争议也较大。而作为法院，不会也不能轻易突破既有法律之规定。如：民事诉讼法无任何一条规定，哪一类纠纷适用“调解前置”，离婚案件的先行调解也是案件受理后的调解，并非笔者所言的“调解前置”。而民事诉讼法所确立的“调解自愿”的原则，也使只要一方当事人拒绝调解，则调解无从启动。大大限制了纠纷多元化解工作的开展，此项制度目前已经远远落后于世界发展趋势。

　　　（四）各部门利益和权力冲突影响发展和运行。

　　　目前多元化纠纷解决机制的发展是依靠党委、政府的统一领导，通过综合治理部门的协调而实现的。然而现实中各部门在人、财、物上相互独立，权利划分相对明确，在部门利益的驱动下，多元化纠纷解决机制的构建困难重重。就目前而言，形式多于实质，口号多于行动。相对于法院的积极参与、大力推进，其他部门的态度不够明朗或者不够积极。而法院必须严格遵守既有法律法规之规定，以“自愿”为前提的调解、“不告不理”、对“人民调解协议”以外的调解的确认缺失等始终是掣肘法院推进多元化纠纷解决机制建设重要因素。同时，考评机制的相对滞后，使包括法院在内的各纠纷解决组织缺少工作动力。

    （五）法院与各非诉解纷组织工作尚未实现有效对接。

    目前多数调解组织管理松散、调解水平不高，不能真正起到化解纠纷的第一道防线的作用。一些社会性调解组织，包括一些行政机关下设的调解机构，对其调处的纠纷存在敷衍了事、推诿的情况大量存在。其非但不加强自身纠纷化解能力培养与提升，反而暗示当事人到法院解决纠纷更为便捷有效。在一定程度上也使一些非诉讼解纷组织沦为摆设，纠纷双方及一些法律工作者也不愿意、不建议到非诉解纷组织处理矛盾，长此以往，必将导致非诉解纷组织的畸形发展、恶性循环。目前全国法院大力推进诉调对接平台建设，取得阶段性成效。但因全责界限不清、诉与非诉衔接程序不明，在与各解纷组织的工作对接上，也仅限于某一类型案件上，多元主体联动机制并未形成系统化、规范化、常态化运行。

    （六）法院诉调对接工作缺少专项经费保障。

　　　非诉纠纷调解目前尚未实现市场化竞争，仍以传统的行政性调解机构、社会团体及基层群众性组织为主体，如：人民调解、妇联、消费者协会等。法院作为国家司法机关，目前开展的多元化纠纷解决平台构建缺乏专项经费的支持与保障，对于参加调解的专业调解员无法提供交通补助、误餐补助等必要性补贴，对于某些需要购买社会服务方式支持的调解无从开展，势必影响多元化纠纷解决机制的升入开展及有效运行。

　　　三、构建我国多元纠纷解决机制的途径  

　　　（一）夯实纠纷多元化解的社会基础，提升公众认可度。

　　　诉讼并非纠纷解决的唯一和最佳途径。现实社会中纳入法院管辖的纠纷也仅是其中的一部分，很多纠纷也是通过其他途径得以化解。如：集体经济组织成员因未实际取得土地承包经营权提起民事诉讼的，人民法院应当告知其向有关行政主管部门申请解决。集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理。因其属于村民自治范畴，应当向集体经济组织和指导该集体经济组织的相关行政机关提出，而不能作为民事诉讼提出。一项法律、制度、规则或者习惯养成，需要时间积淀与实践的考验。当前，大力推行的多元化纠纷解决机制，需要高度重视舆论的导向作用，在全社会推介和倡导“协商性”纠纷化解文化，鼓励、引导纠纷各方通过非诉讼途径解决纠纷。并定期对非诉解纷组织的工作成果予以公示，增强公众对通过非诉途径解决纠纷方式的认可度。

    （二）建立高层级的纠纷协调组织机构，使纠纷多元化解规范化运行。

　　　尽管目前法院在多元化纠纷解决机制中起到核心作用，并积极推进多元化纠纷解决机制的建立与完善。但法院作为我国的司法机关，主业仍为审判，作为纠纷多元化解的一部分，积极参与、配合；但在统筹多元化解纷资源上，其权限不足、手段有限，不可能也不应当由法院作为纠纷多元化解的协调组织机构。必须合理划分法院与非诉解纷组织之间的分工，让法院回归“维护社会公平正义最后一道防线”的作用，建立高层级的纠纷协调组织机构，对司法资源、行政资源及其他社会资源统一进行调配与整合。改变以往各非诉解纷组织“各自为战”的无序状态，整章建制，以期实现和保障多元化纠纷解决机制的建立与有效运转。笔者认为：可以考虑至上而下建立由党委领导、政法委牵头、各综治成员单位、法院和非诉解纷组织参加的多元化纠纷解决机制建设领导机构，在综治部门设立纠纷调解指挥中心，在法院和劳动、公安、消协等非诉解纷组织设调解室,均有专人专职负责。调解指挥中心根据纠纷类型及纠纷双方意愿合理配置调解资源，将机制运行情况纳入区域综合治理的考核范畴，切实加强对多元化纠纷解决机制建设的组织协调、工作指导和督促检查。

    （三）对现行法律、法规进行梳理、修订，构建法律框架内的多元纠纷化解体系。

　　　在相当长的一段时期，法院仍是在推进多元化纠纷解决机制建设的主力军，但仍显后劲不足。当前，更为重要的是要确立通过法律对多元化纠纷解决机制的建设予以实质性的保障与推动，以期纠纷多元化解的相关改革措施的正当性、合法性、长期性得以巩固并持续发展。随着当前司法体制改革与社会体制改革的不断深化，社会治理水平不断提升，笔者认为应当建立法定的强制调解制度和小额一裁终局制度，并以立法的形式加以规范。

    强制调解制度，即国家通过立法，对一些适宜调解的特定类型纠纷设立调解为诉讼的前置程序，类似于劳动争议案件的仲裁前置，未经调解或启动调解程序失败不得诉讼。同时赋予调解机构对缺席的纠纷当事人以处罚的权利，并可在一定程度上赋予非诉解纷组织准司法职权。此调解独立于诉讼程序，首先，能避免法官先入为主，或者以审判权妨害调解的自愿性；其次，不占用司法资源，使法院能够集中主要精力处理疑难复杂案件；再次，其强制性能重新唤起纠纷各方对调解的重视，实现纠纷的多元化分流与化解；最后，其对抗的平和性、高效率、低成本也更适合于服务性、家庭、邻里矛盾和国际间纠纷的解决。

　　　其实，强制性调解在我国的法律体系中早有体现。1992年12月1日最高人民法院、公安部联合发布的《关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》第一条规定：“当事人因道路交通事故损害赔偿问题提起民事诉讼时，除诉状外，还应提交公安机关制作的调解书、调解终结书或者该事故不属于任何一方当事人违章行为造成的结论。” 这是当时对交通事故案件公安机关行政调解前置的规定，因其与民诉法相冲突，后被《关于审理侵权人身伤害赔偿案件适用法律若干问题的解释》所取代，备受理论界诟病。笔者认为，客观的来看，调解前置程序对于充分发挥公安机关的优势确实起到了积极作用，虽然通知的规定在理论上和实践中都存在诸多弊端，但其正面价值和意义不应被我们所忽视与抹杀，完全可以在修正后纳入调解法律框架内。尤其在当前，从世界各国蓬勃发展的ADR能够看出，强制性调解或者前置性调解的合法性与正当性，已经得到较大程度的公认，不再被视为对诉讼权利的限制于剥夺。随着经济社会的发展，调解的法律地位会得到大幅度的提升。

　　　小额一裁终局制度，是指行政机关或者仲裁机构，对一定数额内的纠纷，做出裁决后即发生法律效力，纠纷各方不得就同一纠纷再申请裁决或向人民法院起诉的制度。笔者所述的小额一裁终局制度，类似于我国民诉法中的小额诉讼制度。在我国立法上的体现为：《劳动仲裁法》第四十七条、《劳动争议调解仲裁法》第四十八条、第四十九条之规定。简言之：对于因追索劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金，不超过当地月最低工资标准十二个月金额的争议;因执行国家的劳动标准在工作时间、休息休假、社会保险等方面发生的争议；如果劳动者对仲裁裁决不服，可以在自收到仲裁裁决书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。但用人单位不能以不服仲裁裁决为由向人民法院起诉，只有在六种法定情形下，可以自收到仲裁裁决书之日起三十日内向劳动争议仲裁委员会所在地的中级人民法院行使撤销权。如果仲裁裁决被人民法院裁定撤销的，劳动者和用人单位任何一方都可以自收到撤销裁决的裁定书之日起十五日内就该劳动争议事项向人民法院提起诉讼。小额一裁终局制度的设计，是在公平与效率之间做出的平衡后的选择。其他行政机关对纠纷进行调处时，也同样具备小额一裁终局的可行性。笔者认为，我们应当对各种纠纷解决机制进行实体法与程序法相协调的整体构建，以实现纠纷非诉程序与诉讼程序的有机衔接。

　　　（四）要充分发挥行政机关等非诉解纷组织的作用，完善法院与非诉解纷组织之间的有机衔接。

　　　根据各行政部门等非诉解纷组织的职能和特点，对各调解组织进行整合，构建合理、高效、负责的非诉解纷机制，横向拓展矛盾纠纷的化解途径。各个行政机关、专业组织对行业内或者管理范围内的纠纷进行优先调处，可以充分发挥其管理优势、专业优势，使很多纠纷在进入法院之前就可以被专业、快速的化解。当然，这需要前述法律制度的保障和相关单位的积极参与、配合。如：派出所、劳动监察大队、交警队等部门在处理相关纠纷时，应当留存好纠纷各方的送达地址确认书，并明确告知该送达地址确认书同样适用于法院诉讼时使用。对纠纷各方进行调处时做好笔录，尤其对各方无争议的事实记录在案，留存好相关纠纷各方的身份证件复印件等必备资料，也为纠纷的后续处理奠定良好基础。并依法适用前置性调解或者小额一裁终局制度。

　　　笔者认为，立法应当扩展法院确认人民调解协议效力内涵，对于人民调解委员会以外的非诉解纷组织主持下达成的调解协议，也应当允许申请法院确认，一方面减少纠纷各方不履行提调解协议，浪费司法资源；另一方面赋予非诉解纷组织调解协议强制执行效力，提升公众对调解的认知度；最后，减轻当事人诉累，化解社会矛盾，真正实现定分止争。

　　　我国的行政复议是化解行政纠纷的一项行政救济性制度。当前法律规定行政复议前置的并不多，当事人对行政行为不服，一般可以选择行政复议或者诉讼进行救济。目前行政复议制度的作用没有得以充分发挥。究其原因，一是行政复议机关出于维护形象、考核、行政风险等多方面因素，没有真正起到监督、指导的作用；二是复议程序不完备，没有建立听证制度和调解程序；三是有些行政机关因为制度设置而导致当事人无法申请复议。如交通事故责任认定书，如果一旦有一方当事人起诉就不能进行行政复议了。笔者建议，针对行政复议现存问题，应完善相关立法。同时，行政机关应对自己进行正确的角色定位，创新复议审查机制，鼓励调解。使当事人的权利能够通过行政复议得以救济和保障。

    （五）对诉调对接工作给予经费保障。

    为保障多元化纠纷解决机制的深入开展，国家应给予专门预算经费保障。这样才可能通过购买社会服务的方式对专业性较强的纠纷开展有效调解，促使原社会调解全面升级，分类处理各种社会纠纷。优化社会资源的配置，满足纠纷各方多元化的司法需求。

注释：

（1） 胡娜：《试论在基层建立多元化纠纷解决机制的原因及重要意义》，载http://www.bt.chinanews.com/Lilun/zhengfa/201306/270694.html，于2016年5月10访问