未入额法官“协助办案”模式研究

作者:李智慧  发布时间:2016-08-25 16:51:33


                                  未入额法官“协助办案”模式研究

    一、论我国司法改革法官员额的分配机制及现状。

    随着党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出完善司法人员分类管理制度。而人民法院第四个五年改革纲要更是明确提出建立法官员额制,对法官在编制限额内实行员额管理,确保法官主要集中在审判一线,高素质人才充实到审判一线。法官员额制是指根据审判工作量、案件的复杂疑难程度以及经济发展水平等因素,确定法院的法官员额,将符合条件的人员选任为法官的一项司法制度。实行法官员额制,将极大地提高法官职业素质,提升法官职业形象。

    而目前为止我国法官人数将近20万人,约占全国法院总人数的六成。而按照中央有关部门要求,法官员额应当控制在中央政法专项编制的39%以下。这样,必然就有一部分已经在一线审判岗位的法官以及各级法院新招录的法官不能入额,而未入额法官如何辅助法官办案的模式也成为司法改革中极为重要的问题。因为只有合理且有效的协助办案模式才能提高法官的办案效率,同时有效缓解现在各级法院‘案多人少’的矛盾,若未入额法官“协助办案”的模式不合理,也将会导致大量未入额法官的流失。所以,如何使用好未能入额的资深法官,发挥其在审判工作中的积极作用,是推行法官员额制时所必须加以重视和妥善处理的问题。

    二、国内外研究现状。

    第一,国内现状。

    目前,全国共有两批18个省份进入司法改革试点时间,但各省法官员额制试点缺乏统一的实施办法,皆是根据各省各级法院法官人员在编情况及案件量制定方案,对于未入额法官的工作职能及辅助形式也没有统一规定,都是在实践中摸索寻求出更适合于司法改革的模式。

    第二,国外现状。

        而无论是大陆法系还是英美法系国家,对于协助法官审理案件的司法辅助人员的工作职能及分配都是相当完善的。    比如,美国的司法辅助人员主要分为四类:1.书记官长(Clerk of the Court)。2.专业法律专家(Central Staff Attorney)。 3.短期法官助理(Short-Term In-Chambers Law Clerk)。 4.职业法官助理(Career In-Chambers Law Clerk)。这四类人员的职责范围有着详细的分工,各司其职,而且负责的都是在法院内部相当重要的职责,主要分为七类。第一,立案登记与管辖审查;排期等。第二,调解辅助工作,包括审查调解会议的声明;进行调解的组织工作;主持调解会议等。第三,处理司法审查申请案件包括为申请司法审查的案件起草审查备忘录;出席合议庭就此类案件进行评议的会议;(在决定同意司法审查之后)为此类案件起草审查备忘录等。第四,处理“权利上诉”案件包括为此类案件起草审查备忘录;在口头辩论之前起草有关备忘录、阅读关于该案的案情摘要;参加口头辩论后的合议庭会议;参加未经口头辩论的案件的合议庭会议等。第五,法官合议前的工作任务,包括审查案卷材料;从案件类型、难易程度、复杂性等方面对案件提出评估意见;整理案件的主要议题;为案件口头辩论安排日程;为具体法官就具体案件提供咨询;裁决前的其他工作。 第六,起草判词,包括为法官起草判词(法律意见书),有时可能几易其稿;为其他法官或其他法律辅助人员起草的判词提出修改意见,准备备忘录等核实观点、准备脚注;编辑判决文字(书面形式);核实程序性裁决的理由和根据;其他相关工作。第七,行政管理一些细节的方面,这就不一一举例了。[ 《美国法院的司法辅助人员》 魏玮 人民法院报 2002]

    由上所知,欧美法系的国家的司法辅助人员,也就是协助法官把办案的人员但对我国来说,司法改革才刚刚起步,对于协助法官办案的司法辅助人员的职能问题还在摸索及探讨中。本着优化资源,提高工作效能的前提下,借鉴西方合理的司法制度,并结合我国司法改革情况来完善未入额法官“协助办案”的模式。

    

    三、针对未入额法官,采取设置两种法官的模式。

    笔者所在法院是基层法院,由于高度不同,经验不同,并没有办法对高院和中院提供建议,而对基层法院笔者还是凭借多年工作,积累了一些经验,在这里,笔者提出一些自己的建议,在基层法院,笔者认为应该采取设置两种法官类型为宜。

第一,两种法官类型模式定义。

    第一种法官类型为主审法官类型。其特征如下:一是主要职责是审理疑难复杂案件,体现能力与行为相匹配;二是属于员额制度内的员额法官,选拔要严格、规范;三是去除领导干预,案件终身负责,体现裁判的独立性;四是薪金待遇应高于法院其他工作人员,体现待遇的优厚性;五是配备一定数量的法官助理与书记员,组成审判团队,让其专职审判,其它行政工作,或者事务性工作则交给法官助理与书记员,这样主审法官就能专注于疑难复杂案件的审判,体现职能的判断性;六是一般适用普通程序处理案件,体现审判的审慎性。

    第二种法官类型是简易法官类型。与主审法官不同:一是主要负责大量简单案件的审理工作;二是不属于员额制度内的员额法官;三是所作出的裁判文书需要主审法官签发;四是薪金待遇另行设定,但应低于主审法官;五是实行“一审一书式”审判资源配置模式;六是适用简易程序或小额诉讼程序解决纠纷。

    第二,设置两种法官模式的理由。

    为什么要确定两种法官的类型,我认为问题决定法官类型需求。

    基层法院在改革中面临两大问题,一是如何又好又快地审理案件;二是如何顺利推进法官改革,这也构成了基层法院需要两种类型法官的理由。

1.是改革的目的性要求。

    司法改革最根本的目的是为了公正高效地审判案件,让人民群众对我国的司法机关的公平正义有信心,因此法官制度改革必须考虑案件特点,以使改革与案件处理达到最优配置。基层法院案件有数量多与难案少两大特点。数量多与法官人数少相对应,依笔者所在的基层法院而言,法官年平均办案数200余件。这意味着,一个法官每个有效工作日要办结一件案件。难案主要指事实认定与法律适用难的案件。如果将案件难度值分为简单、较难、很难三个等级的话,根据经验,基层法院这三类案件的比值大致为6∶3∶1,也就是说有60%的案件属于简单等级,30%的案件属于较难等级,只有10%的案件达到很难等级。

    基于基层法院的案件特点,设置简易法官处理大量的简单案件成为有效路径。一是在能力上,简易法官处理此类案件较为胜任。依笔者的观察,在法院工作3年左右的人员,如肯吃苦,即能完成案件办理任务。二是在操作上,简易法官处理简单案件符合繁简分流的审判规律。简单案件应当快审快结,在程序选择上适用小额或简易程序;在力量配置上“一审一书”,减少层级,快速办案。反之,如让主审法官审理这类案件;二则主审法官办理简单案件时,陷入大量简单重复的工作当中,与主审法官设置的改革目的不符。

    同时也要看到,基层法院也有少量疑难复杂案件,这类案件适合主审法官审理。因为主审法官的改革目的显系为精英法官量身打造,能力上法律精通、经验丰富,这种配置当然应主审疑难复杂案件,符合司法规律。

2.有效推进改革的要求。

    此次法官制度改革的核心在于员额制,即法院人员详细分类,有效管理,现有人员分为行政人员,法官,司法辅助人员,这已步入“深水区”,新的司法改革涉及原有利益格局的打破,以及综合配套措施的跟进。改革不仅要在正当性上得到认同,还要在可行性上得以实现。“三圈”决策模型认为,决策时要考虑价值目标、资源条件和相关利益方支持三大要素,优先选择“三圈”重叠的决策方案。法官改革涉及法官利益,一定要得到法官群体的内心认同与支持,方能达到“三圈”重叠的优先选择方案。

    就基层法院而言,法官可以分为三个群体,一是院长、正职庭长,即领导法官;二是骨干审判员,一般称中坚力量;三是助审员,多为青年法官。按《改革意见》和一些省份的改革实践,骨干审判员为法官员额的当然主力,一般不用担心入不了员额,而且会提高待遇,改革对其而言是增量改革,应当会支持法官改革。领导法官受改革影响最大,他们会重回一线办案。青年法官情绪波动最大,一则进员额的几率很小,二则由法官变为审判辅助人员,“司法产品”的法官署名权也被剥夺。

    在基层法院设置两类法官可以解决领导法官与青年法官的困惑,争取到改革的最大支持度。对领导法官而言,其多从审判一线摸爬滚打多年走上领导岗位,能力强、经验足,进入员额当无问题,他们的担心则是重回一线要和青年法官一样每年办200多件案子,体力精力上能否承受得住。设置主审法官,由领导法官担任,专司疑难复杂案件,一则此类案件量少,领导法官可以集中精力办难案,而不用陷入大量的简单案件当中,既保证了案件质量,也解除了回归一线办理大量案件的担忧。二则对青年法官来说,疑难复杂案件虽少,但确如重石压身,其能力经验与心理素质尚不能与案件审理相匹配,也会影响其他简单案件的快速办理。如有主审法官将疑难复杂案件分担,如同将重石从青年法官身上移除,他们可以轻装上阵,发挥优势,迅速办理大量的简单案件。

    对青年法官而言,设置简易法官有三个好处:一是没有改变其现有状态,减少了改革消极因素。简易法官仍可以适用小额或简易程序开庭办案,仍可以在裁判文书上署名,但其裁判文书需要签发。二是给其以锻炼能力的平台,便于培养改革后备力量。基层法院简单案件虽小,但也“五脏俱全”,程序事项、开庭、写文书一样不少,关键是在基层与广大人民群众打交道,可以增加社会阅历,洞悉世间百态,熟悉人情世故,这是一个职业法官必备的素养,乘此平台,多加历练,不仅解决了大量基层纠纷,而且也培养了青年法官的职业能力。三是空缺相当数量员额,增加了改革的积极因素。基层法院难案不多,决定着主审法官的数量不大,这样就为员额空缺留下较大空间。这也意味着青年法官的机会和希望增多,这是改革的利好因素。

    在国外的基层法院中,也有类似于简易法官的设置。比如,英国治安法院的治安法官多数为非职业法官,负责处理轻罪案件和家庭事务案件,其对于案件的处理以解决问题为主,对于法官的专业背景要求较低。法国的初审法院也有非职业法官负责劳工纠纷与社会保障纠纷等简单案件的审理工作,等等。

第三,两种法官类型的具体操作方式。

    分析完为什么要确定两种法官的类型原因,落实到具体的操作方式,应该兼顾两种类型的法官设置和改革的要求。

    此轮司法改革较之以往更加注重顶层设计,基层法院设置两类法官将会助推法官改革,但在具体设计上,有两个问题需要说明,以符合中央与最高人民法院的改革要求。

1.简易法官与法院新的人员分类管理。

根据改革要求,法院现有工作人员将分为三类:行政人员、法官、司法辅助人员。法官仅指员额内的法官,审判辅助人员包括法官助理、书记员、执行员。笔者认为,对于法官设置及其员额问题,不能搞上下一般粗,应当对法官类别作扩充解释:法官包括员额制内的法官及基层法院的简易法官。如果“一刀切”地认为法官只能为员额制内的法官,在基层法院不设置简易法官,或者设置简易法官将其放入审判辅助人员类别,既违背了实事求是的原则,亦会为基层法院法官制度改革带来问题。

2.简易法官与审判权运行机制改革。

在司法实践中,大量的简单案件多为事实基本清楚、法律关系较为清晰的纠纷,法官不应再做人民调解员的工作,因为司法的规律要求不同层级的法官存有不同的审理方式及纠纷解决模式。

    关于主审法官签发裁判文书的目的和价值,正如本文观点,设置简易法官这个平台尚有培养法官的功能要求。据笔者观察,一则多数青年法官对独立办案信心不足,让经验丰富的法官对其生产出的“司法产品”把关,以增强信心;二则老法官也是本着提高青年法官能力的目的而为,而且,亦可以在文书签发制度上加以改进,增强文书签发的指导性与公开性。

3.针对未入额法官的保障机制。

    有入额法官,肯定有未入额法官,如果不能形成有效的针对未入额法官的保障机制,那么极有可能会影响司法机关的稳定甚至根基,那么怎么让未入额法官有希望有干劲呢?

    第一,完善年轻助理审判员入额渠道。年轻助理审判员的入额情况最受关注。如果解决不好,不会不再出现一次年轻人的离职潮?那将是司法机关的重大损失。

    从现在已经试点的上海市高级人民法院,高级人民检察院的经验来说,在遴选过程中大约有一成以上的原审判员,检察员是没有进入员额的。这一成的数量,上海的做法是,把它们提供给奋战在办案一线的助理审判员和助理检察员。

    上海法院4家试点单位通过初选、业绩、廉政考核、统一笔试、面试,首批报遴选委员会拟入额法官500多人,约占编制总数的28%,约占原有审判员、助理审判员人数的69%。最终遴选入额的法官中,原助理审判员比例可达24%左右。

    而上海检查系统4家试点单位首批拟入额检察官300多人,约占编制总数的30%,平均年龄约45岁。其中原助理助理检查员近40名。[ 《人怎么动 心怎么稳(深·追踪上海司法改革)》 郝洪 人民日报 2015]

    从上述数据和反馈的结果来看,上海两院拟入额检察官,法官员额并未用足,给从事助理工作的人员以入额希望,上海市检察院检察长透露,为保证公平,在下一阶段司法改革当中,上海检察院将从检察官助理总择优选取大量检察官进入员额,消除了许多从事司法辅助人员的顾虑。

    通过上海的经验,可以看出首轮遴选员额并未用尽,给现有主力审判员和主力检察官的未来晋升留下空间,将极大的提升未入额法官的信心,对其有一个很好的保障。

总结

    当前我国社会更趋多元化,各种矛盾加剧,法院的司法工作面临诸多及亟待解决的问题。司法改革中的员额制是解决这些问题的重要手段,更是目前司法体制改革的重中之重,而法官员额制一个最重要,最困难的问题就是未入额法官参与办案的模式。现行司法制度存在诸多问题,比如人数众多,但是平均受教育水平不高、许多人员在从事审判工作的同时往往还负担着诸多行政工作、有法职应从事审判工作却不会判案等,因此,必须从我国实际出发,综合考虑各种因素,对法官任用方式严格把关,同时完善科学确定未入额法官参与办案的模式,做好未入额法官的保障工作,让未入额人员有干劲,有信心,双手齐抓,两碗水端平,才能切实满足社会对司法审判的需求。[ 《法官员额制度研究》 汤梓龙 《法治与社会》 2014]本文分析了我国司法改革法官员额的分配机制及现状,借鉴国内外研究的现状,分析了目前司法改革所遇到的问题,并提出设置两种类型的法官创新型解决方案,希望笔者的建议能够给司法体制改革推荐贡献出自己的一份力量。

编辑:邓辉    

文章出处:民事审判二庭    

 

 

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