因地制宜 科学稳妥

推进审判权运行机制改革试点工作

邓　　辉

党的十八届四中全会全面以依法治国为主题，吹响了司法改革的号角，在党中央的统一安排部署下，审判权运行机制改革的破冰之旅在全国各级、各地法院陆续开启，试点法院相继确立，不同改革方案不断推出，改革成果不断显现，同时，改革过程中存在的深层次矛盾和问题也浮出水面。审判权运行机制改革是司法改革的重中之重，事关司法改革的成败，如何科学有效的推进落实，值得我们认真思考，积极探索。笔者认为，审判权运行机制改革工作不能一蹴而就，要因地制宜，科学稳妥推进。下面，笔者结合绥芬河市法院实际，就基层法官审判权运行机制改革重要性、采取的措施、存在的问题及解决办法加以简要论述，以资情况类似的法院参考。

一、审判权运行机制改革的必然性 

国家为什么要大力推进审判权运行机制改革？当前，实际上仍有很多人不清楚改革的根本原因。笔者认为，主要原因有以下几点：一是“去行政化”的必然要求。当前，法官或合议庭办案在程序上和案件实体处理上要经过庭长、主管院长或院长层层审批，不但手续繁琐，而且不符合司法审判规律，法官或合议庭的主体地位没有得到充分的尊重，致使办案积极性不高、责任感不强。二是司法公正、司法独立的必然选择。当前，法院普通存在着审者不判，判者不审的问题，庭长、主管院长、审委会委员一般都不参加案件的审理，往往只根据报告或文书上叙述的内容进行直观判断，签发或讨论案件，不但影响法官或合议独立思考判断，进一步影响案件的公正处理，与司法公正、司法独立的宗旨不符。三是提高司法效率的必然选择。案件的层层审批、层层汇报，必然要增加工作环节，有些案件存在久许议不决的问题，降低了审判效率。四是明确责任主体，提高审判质量的必然选择。当前，在案件审理上，往往走过场，不重视庭审，案件合议上普遍存在合而不议，陪而不审的问题，层层审批、汇报，而权力、责任主体又不明确，法官和合议庭的责任感和尊荣感不高。难以让审者裁判，审者负责。综上，大力推进审判权运行机制改革是我国司法改革的必然性选择，要从国家的层面全面推进。

二、审判权运行机制改革方案的形成过程

推进审判权运行机制改革除了国家要从顶层进行整体进行设计、规范、指导，同时，在地方改革上要因地制宜，科学稳妥推进，不能搞一刀切，更不能为了速度违反规律搞突击、冒进，并要遵从一定的决策程序。

（一）要充分调研，加强科学分析谋划

审判权运行机制改革是一项事关法院全局的重要工作，来不得半点疏忽，为了能够科学的进行决策，各级院结合本院实际，既要充分学习最高法院、省法院及全国其他法院的先进的改革经验，充分调研，做到心中有全局，理论不滞后，经验要创新，改革要科学，方式要管用。又要在此基础上，根据各院的实际情况，分析审判工作中存在问题，提出了可供本院选择改革方案。

（二）发挥民主，充分讨论征求意见

审判运行机制改革试点预备方案提出后，为了提高审判权运行机制改革方案的科学性、实用性和可行性，对于预选方案要进行充分的评估、论证，并在全院及本辖区范围内对改革的有关精神、内容进行了宣传讲解，征求社会各界、广大干警的意见，提高改革的民主性和科学性。

（三）因地制宜，科学决策稳妥推进

在经过学习调研，分析认证，征求意见后，针对本院人员素质及本地的经济文化等实际情况，审委会要及时讨论改革方案，果断决策，或采取分步推进、逐渐放权的改革思路，或采取大胆放权，积极试点，总结经验，适时扩大改革范围，要因地制宜，科学决策稳妥推进。

三、绥芬河市法院改革方案的主要内容

绥芬河市法院地处黑龙江省东部，是一个与俄罗斯远东地区接壤的边境县级市法院，当地具有独特的历史、经济、社会及人文。且绥芬河市院建院时间短，人员素质参差不齐，疑难、复杂案件较多，结合我院的实际情况，为科学、务实、稳妥地推进的改革工作，理顺审判组织，合理放权，去行政化，做到让审者裁判，审者负责，绥芬河市法院确定了采取小步快走，分三步走的方案推进审判权运行机制改革。

第一步：（2013-2014年）明确界定了院长（正副）、庭长、审判长、合议庭、承办法官、法官助理、书记员的权力和职责，缩小审判委员会讨论案件范围，减少正副院长审批项目，扩大庭长、审判长管理权限。在民商事审判部门试点。

1.理顺审判组织

一是以部门为基础设置合议庭，作为基本审判组织，将庭长、副庭长作为专职审判长，主管院长作为分管战线的兼职审判长，纳入合议庭参与办案。

二是在特殊情况下，审理重大、疑难、复杂案件时，院长可指定审委会委员组成专门合议庭审理案件，审判长由院长指定。

2.明确下放文书签发权限

一是主管院长签批权限：民事、商事案件的判决书,不予受理、驳回起诉、管辖权异议裁定由主管院长签发。

二是庭长签批权限：民事、商事案件的调解书、裁定书（不含不予受理、驳回起诉、管辖权异议）及其他依法有签批权限的法律文书由相关部门的庭长直接签发，主管院长不再履行签批手续，但院长、副院长等院领导作为审判长参与合议时，调解书、裁定书应由院长、副院长等院领导签发。

三是强化合议庭成员责任：合议案件的裁判文书由合议成员共同签署，共同承担文书质量责任。

3.明确责任主体的权责

为防止审判工作中，出现权力与职责不明，审判权行政化的问题，明确界定了院长（正副）、庭长、审判长、合议庭、承办法官、法官助理、书记员的权力和职责，做到分工合理，职责清楚，责任明确，稳妥落实让审者裁判，让审理者负责的理念，将管理者工作中心调整为，做好审判工作的规范、监督、指导和服务工作。

4.调整审判委员会中心工作

逐步调整审判委员会的工作重心，缩小审判委员会讨论案件的范围，强化审判委员会的监督、管理、指导职责，将审判委员会讨论决定案件的范围限定在疑难、复杂、重大案件上。

第二步：（2015年）进一步还权于法官、合议庭，扩大庭长管理权限，缩小正副院长审批范围。在全院审判部门时行试点。

在2014年改革的基础上，2015年为了稳妥、逐步实现让审理者裁判、让审理者负责的工作机制，将法律文书签批权限调整为：

（一）主管院长：签发普通程序审理的判决书。

（二）庭长：签发简易程序审理的案件的不予受理、驳回起诉、管辖权异议、实现担保物权、调解协议司法确认、支付令、财产保全等裁定书、判决书。

（三）审判长：签发普通程序审理案件的调解书、裁定书。

（四）主审法官：签发简易程序审理案件的调解书、撤诉裁定书及其他程序类法律文书。

（五）合议庭成员：合议案件的裁判文书由合议成员共同签署，共同承担文书质量责任。

第三步：（2016年）力争在2016年全面去行政化，还权于法官、合议庭，让审理者裁判，让审理者负责。

四、加强配套制度建设，加强监督考评     

在改革审判权运行机制对审判长、合议庭、承办人放权的同时，加强必要的考评、监管是非常重要的，做到有权必有责，用权受监督，让审者裁判，让审者担责。为此，绥芬河市院从审判绩效考评、审判质量评估、审判流程管理、案件质量评查、庭审质量考评等多层次、多角度、不同节点、不方式上进行了规定和监管，并于近期先后正式印发了《绥芬河市人民法院审判绩效考评办法》、《绥芬河市人民法院案件质量考评实施办法》、《绥芬河市人民法院案件审判流程管理实施细则》、《绥芬河市人民法院刑事案件庭审评查实施办法》、《绥芬河市人民法院民事行政部门庭评查实施办法》等。

为强化改革落实到位，绥芬河市法院明确规定：（一）在评先选优、立功受奖、提职晋级、选任主审法官时原则上只考虑本年度审判绩效成绩排在前三分一的部门或人员，但有正当理由的除外。审判绩效成绩排在后三分之一的审判执行部门及人员，取消本年度评先选优、立功受奖资格，在提职晋级、选任主审法官时原则上也不予考虑。（二）部门及其主审法官、审判辅助人员审判绩效当年低于60分的，院党组要对直接责任人进行诫勉谈话；审判绩效连续两年低于60分的，直接责任人退出审判、执行岗位，不再承办案件，并经院党组讨论后，按规定调整工作岗位、职级和工资待遇。部门审判绩效连续两年低于60分的，党组要调整该部门负责人。（三）若在考评年度中发生违法违纪、司法赔偿和被追究刑事责任的案件，取消责任法官、主审法官所在部门庭（局）长、主管院长当年评先选优、提职晋级资格，直接责任人要退出审判执行岗位，并承担相应责任。

改革措施出台后，绥芬河市法院着重对审判的监督、考评和落实，主要加强了以下几个方面的工作：

一是定期抽查院、庭长、审判长及法官裁判文书签批、审核落实情况，并已针对部分案件的承办人及庭长存在的问题及时指出、通报、考评，要求整改落实。

二是缩小审判委员会讨论案件的范围，对于各庭提交上会讨论的案件，严格进行审查，该上会的一定要尽快讨论研究，不该上会的，指导合议庭及时合议、定案，避免合议庭为推卸责任，人为制造上会案件。目前，我院刑事案件上会数量明显减少。

三是将审判权运行机制改革试点工作落实情况纳入庭长及部门的审判绩效考评范围，对落实不力的进行通报，并计入执法档案。

四是加强案件质量评查，针对重点案件、案件卷宗、裁判文书及庭审中存在的问题，严格区分庭长、审判长、合议庭成员及书记员的责任，定期考评、通报。

五是强化审判流程的关键节点进行监控、考评，规范审判权在正常的轨道内运行。

六是加强审判质量评估、审判绩效考评，推进审判管理用科学、客观，用数据、成绩评价部门、庭长及法官的审判质效，提高决策的科学性，考评的公正性。

七是加强司法公开管理，让审判权在阳光下运行，防止滋生腐败。今年上半年，我院已开通官方微博，扩大群众监督的渠道。法官裁判文书质量意识逐步提高，文书差错逐渐减少。

八是审委会、院党组定期召开会议，研究制度建设、分析案件质量、审判绩效及审判运行态势情况，听取部门汇报，研究工作中存在的问题，及时决策，调整工作重心，改变了传统以研究个案为主的工作格局。

六、审判运行机制改革存在的主要问题

绥芬河市院的审判权运行机制改革工作虽然做了一些工作，取得了一些进步，但仍存在不少问题：

（一）庭前准备落实不到位

经抽查，多数试点部门卷宗中没有阅卷笔录和庭审提纲，多数案件承办人、合议庭成员开庭时现阅卷或根本不阅卷，开庭质量和效率难以保证，合议庭分工不明确，集体功能发挥不理想。   

（二）阅卷笔录和庭审提纲适用范围过大

对于普通程序的案件，为了保证开庭及合议的质量及效率，督促合议成员提前阅卷是必要的，但对于简易案件来说，过于繁琐，应予调整。

（三）独任庭、合议庭配备不到位。

目前，虽然绥芬河市法院案件在逐年增多的同时，疑难、复杂案件也不断增加，对于绥芬河市法院来说，合议庭法官、法官助理、书记员的最佳配置应为，3：1：1或3：2：1，独任庭法官、法官助理、书记员的最佳配置1：1：1。但试点部门均缺少法律专业的法官助理。

（四）合而不议，陪而不审现象依然严重

今年，绥芬河市法院虽然加大了对合议庭成员的责任的考核，合议庭成员共同审签文书，共同承担案件质量责任，但临时找人组庭，合而不议，陪而不审的现象依然没有根本改变，合议功能发挥不佳，案件质量没有根本改变。

（五）繁简分流执行不到位，应进一步明确分案标准

目前，民一庭、民二庭、速裁庭均在办理简易程序案件和普通程序案件，既不利于发挥合议庭、独任庭的优势，也不利于案件质效的提高，更不便于考评。

（六）对独任法官、合议庭还权、去行政化不到位，

对于调解、撤诉案件及简易判决案件，完全可以由独任法官签发，对于普通程序程序的案件，可直接由审判长签发，可提高审判效率，增强承办法官、审判长及合议庭成员的责任心。但目前绥芬河市院仍处于小步放权状态阶段。

（七）奖惩机制不健全，绩效考评制度不完善

目前，绥芬河市院虽然已对审判执行部门建立起审判绩效考评等相关配套制度，但没有全面的绩效考评制度和方案，特别是奖励和责任追究机制不健全，现有的审判绩效考评制度孤掌难鸣，效果打折扣。有权必有责任，用权受监督，违法要追究机制无法有效运行，审判质量难以保证。

（八）审判绩效或绩效考评成果如何利用不明确

目前，绥芬河市法院虽建立起审判绩效考评等多个制度，也开始试运行，取得了一定的成效，但监督、制约、激励仍不到位，有待进一步加大监督管理力度。

七、完善审判权运行机制改革的建议

存在上面所述问题的基层法院，建议主要从以下几个方面继续深化审判权运行机制改革：

一是建议强化对合议案件庭前准备工作的监督考评力度，缩小庭审提纲和阅卷笔录的范围，范围限定为普通程序审理案件，强化合议庭功能的充分发挥。

二是建议试点部门合议庭法官、法官助理、书记员按3：1：1配置到位，速裁庭独任庭法官、法官助理、书记员的按1：1：1配置，形成2-3个独任庭。

三是明确繁简分流分案标准，案件事实基本清楚，法律关系明确，争议不大适用简易程序审理的民商事案件均由速裁独任庭审理，民一庭、民二庭两个合议庭只审理民事、商事普通程序案件。或者可以考虑整合成几个合议庭，将民事、商事、行政、刑事案件随机分给主审法官或合议庭审理。

四是加大对独任庭、合议庭的监督、考评、奖励及追责力度，

形成各司其职，各负其责，分工明确，配合有力的审判权运行及管理机制。  

五是将调解、撤诉及简易判决案件的签发权直接赋予给独任法官，合议案件裁判文书由合议庭成员共同审核签字，共同对案件质量负责，审判长签发。让审理者裁判，审理者负责。

六是要建立完善的奖惩机制，加大对改革试点部门及人员的监督考评力度，做到有据可依。

七是要完善全院的绩效考评体系，并加以大力贯彻落实，做到有考评，实利用。

结语：绥芬河市法院审判运行机制改革尚在不断探索的路上，改革是发展的动力，改革工作永远不会停止，我们要在党中央和最高法院的统一安排部署下，结合本地、本院实际，因地制宜，科学稳妥推进司法改革工作是求真、务实之举。