浅谈多元化解决机制的衔接与构建

作者:邓辉  发布时间:2016-03-30 14:13:53


浅谈多元化解决机制的衔接与构建 

邓    辉

2015年4月10日,全国法院多元化纠纷解决机制改革工作推进会在四川眉山闭幕。最高人民法院副院长李少平在作总结讲话时数次强调,要继续发挥好人民法院在多元化纠纷解决机制改革中的推动和保障作用,要着力抓好多元化纠纷解决机制改革的工作举措,为建立科学、系统的多元化纠纷解决体系,实现国家治理体系和治理能力现代化的战略目标作出积极贡献。

一时间,“多元化纠纷解决体系”成为热词,见诸报端。其实,多元化纠纷解决体系和多元化解决机制,是老生常谈的话题。从50年代起,我国人民调解制度既已建立,并广泛建立了遍布城县的调解组织;70年代后期人民调解的活动全面恢复。通过1980年《人民调解委员会暂行组织通则》,1982年3月《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》,以及同年12月制定的《中华人民共和国宪法》,人民调解被确立为我国的一项为宪法保障的基本制度。1989年,国务院制定公布《人民调解委员会条例》,此后直至90年代中期,人民调解达到高峰期。进入90年代以后,人们最朴素的权利意识、法律意识被唤醒后,便把诉讼理解为纠纷解决的第一选择甚至是唯一方式,国内进入诉讼爆炸期,尽管司法部试图建立行政调处机制,但仍无法阻挡多元化调解的衰微。

随着我国社会的不断发展,各种矛盾和问题凸现并表现出复杂、频发的特点。单一纠纷解决机制的倾向,已经不能满足国家和人民群众对司法公正、司法有效、司法及时、司法高效的需求,非官方、方便快捷、低成本的纠纷解决手段也被纷纷提起,成为常谈常新的话题。经过一段时间的司法研究和司法实践,法院附设的诉讼调解,国家行政机关或准行政机关所设或附设的纠纷解决机制,如劳动仲裁机构、消费者协会等,民间团体、组织的非诉讼纠纷解决方式,如人民调解等,由律师主持的专业咨询或法律援助性质的非诉讼纠纷解决办法等,作为多元化解决机制的重要组成,逐渐走向前台,开始在解决一般民事纠纷或特定社会纠纷等方面发挥作用。但显而易见的是,囿于种种因素和困于种种障碍,目前多元化解决机制的衔接与构建情况还不乐观,与《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》所提到的“完善多元化纠纷解决机制”的丰富内涵及具体要求还有很大差距。因此,多元化解决机制的衔接与构建任重而道远。

强化一点意识:多元化解决机制的衔接和构建是时代需要、人民呼唤

多元化即多主体、多层次、多途径、多评价体系所构成的统一体。多元化纠纷解决机制是指在社会中,诉讼纠纷解决方式和各种非诉讼纠纷解决方式各以其特定的功能和特点,所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的运作调整系统。 在构建社会主义和谐社会新的历史时期,建立以司法为核心的多元化纠纷解决机制,是形势所需,意义重大。 多元化解决机制的衔接和构建是时代需要。步入新时期,人民纠纷类型及发生原因有了变化,纠纷产生于更多的领域,纠纷产生的原因也更加多样,有感情冲突、价值冲突、利益冲突、资源分配冲突。纠纷解决既有正式的法律解决渠道,也需要个性化的“私人定制”的非诉讼纠纷解决方式。为满足人民群众对纠纷解决方式的多元需求,必须转变纠纷解决理念。 与此同时,法院的审判功能正在发生变化,长期以来,解决纠纷的重任显性地落在法院身上,但随着矛盾纠纷多发,诉讼案件数量激增,纠纷中的非规则因素日益突显,诉讼的局限性和司法资源的紧缺逐步显现出来。为适应解决纠纷的多元需求,由人民法院主导和推动的诉讼渠道之外的人民调解、行政调解、商事调解、行业调解、专业调解、民间和解、仲裁、行政裁决等各种纠纷解决方式应当且必须走上了解决纠纷的前台。 多元化解决机制的衔接和构建又是人民呼唤。多元化解决在调解矛盾纠纷、融洽社会关系、打造社会主义新农村法治机制,发挥了独特作用。它与“对簿公堂”相比,具有“成本低、效率高、后遗症小”的优势,符合我国民间长期形成的“无讼为贵、和为贵”追求和谐的社会心理和民族传统。其一,多元化调解以其自身优势,克服了法院判决的弊端,在化解矛盾纠纷,维护社会稳定中发挥了独特的作用。其二,多元化解决机制能够减轻法院的工作压力,使法院的接案数量大大减少,提高审判质量和效率,让有限的审判人员集中精力投身到重大疑难案件的审理中去,让人民法院成为维护社会正义的最后一道防线,而不是第一道防线。

发挥两项作用:多元化解决机制的衔接和构建要实现诉讼替代,更要维护司法权威

我国当前正处于一个重要的社会转型期,这是从传统社会向现代社会、从封闭社会向开放社会过渡的过程。在社会转型期,一方面,随着改革开放的深化、体制的转换和利益格局的调整,我国市场经济呈现出繁荣景象,人民生活水平得到较大提高;另一方面,人民的权利意识、法制意识和维权益意识在觉醒和增强,民事矛盾纠纷日益增多,各种利益关系此消彼涨,各种价值观念交互碰撞,矛盾错综复杂。多元化解决机制也应运而生,它的广泛覆盖,应当在一定程度上,或在一定领域内实现诉讼替代,但不能影响司法权威。    一要发挥诉讼替代的作用。多元化解决机制法律效力低、纠纷反复率高是多年来一直困扰多元化解决机制发展的核心问题。但诚如李少平院长所指出的,从依法治国新要求、社会治理新高度、人民群众新需求、司法资源新配置、国际接轨新视野等方面,都要深刻领会和把握在新时期推进多元化纠纷解决机制改革的重要意义,把多元化纠纷解决机制改革摆到重要议事日程来抓,增强对多元化纠纷解决机制的思想认同、理论认同和制度认同,树立“国家主导、司法推动、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念,实现多元化纠纷解决机制理念的“升级换代”。既然要“升级换代”,那就不能像以前一样,出空头文件,做表面文章,而是要让“多元化纠纷解决机制改革”成为新时期建设法治社会、提升社会治理水平、满足人民群众对解决纠纷这种公共服务产品需求的重要措施。人民法院和社会各界应当按照中央提出的“国家制定发展战略、司法发挥引领作用、推动国家立法进程”三步走战略,在全社会树立“国家主导、司法引领、社会参与、多元并举、法治保障”的现代纠纷解决理念。让多元化解决机制在一定程度上,或在一定领域内实现诉讼替代。

二要发挥维护司法权威的作用。国家加大多元化解决机制衔接和构建的力度,并不意味着人民对司法公正性不满和对司法可靠性怀疑,而是为了更有力、更有效地维护司法权威,提高司法效率。从解决社会纠纷的方式看,司法是最具权威的,但并不是唯一的,同时也不是对所有纠纷都适用的。司法作为维护社会正义的“最后一道防线”,便意味着在正常情况下,司法不应成为首要的选择,而应该成为公平与正义的最终保障。寻求和建构多元化的纠纷解决机制,形成一个较为完整的纠纷解决体系,从而让纠纷主体能够根据法律规定按照自身利益的要求选择纠纷解决方式,是一个理性社会所应具备的最基本的功能。同时,也是构建和谐社会,建设民主法治社会所不可或缺的要素。在社会转型时期,人民法院作为维护社会正义的最后一道屏障,必然处于各种社会矛盾交织的风口浪尖之上,必然要承担更多的解决社会矛盾的角色,法院不再只是国家的专政工具,而是要承载更多的社会使命。通过完善多元化纠纷解决机制,构建系统、科学的多元化纠纷解决体系,其核心目标之一,就是让中国特色社会主义司法在改革发展中永葆青春活力,为国家的群众纠纷解决、民主法治建设、社会和谐稳定不断做出新的贡献。

实现三种衔接:让人民调解、行政调解和司法调解三种调解方式有机衔接

我国的调解主要包括司法调解、行政调解和人民调解。在历史上,这三大调解模式对于化解社会矛盾和维护社会和谐起到了重大作用,当前,由于调解的主体不同、受理纠纷和矛盾的范围不同、调解达成协议的效力不同,导致一些矛盾纠纷调处效果欠佳。如何把人民调解、行政调解和司法调解三种调解方式有机衔接起来,是摆在我们面前的一个重要的课题。

首先,应当做好对接工作。在起诉前,很多当事人不清楚诉讼风险,也不清楚哪种解决途径更经济、更有效,他们对打官司解决纠纷期望很高,但又缺乏相应的法律知识和诉讼指引。所以,法院应设立庭前调解窗口,负责庭前调解,努力实现诉调对接平台从单一平面的衔接功能向多元立体的服务功能的转变。案件进入诉讼程序后,对于有可能通过调解解决的,法院可以委托人民调解组织调解。对于民事案件,法院在立案后庭审前,或案件审理中,对有可能通过人民调解委员会调解的纠纷,在征得当事人的同意后,可以将案件委托当事人所在地(所在单位)或纠纷发生地人民调解委员会或者司法所进行调解。经调解,双方当事人达成协议的,当事人可以选择由法院出具调解书,也可以撤诉,选择由人民调解组织出具调解协议书。如双方达不成协议,则恢复诉讼,由人民法院依法审判。

其次,应当健全衔接机制。如应建立司法机关和司法行政机关指导人民调解工作的长效机制。司法行政部门和法院根据人民调解委员会的要求和工作的实际需要,对疑难纠纷案件进行指导,帮助梳理法律关系,分析争议焦点,有针对性地指导人民调解员开展调解工作。还可以建立定期培训制度,法院和司法行政机关制定培训计划,派出具有较丰富的法律知识和司法调解经验的审判人员、司法助理员定期开展对人民调解员的培训。针对人民调解过程中常出现的问题、法律法规的运用以及各类热点、难点问题,通过授课、案例研讨等多种形式,因地制宜地开展业务培训。对于调解协议,法院和司法局要选派专人定期评阅,对不足之处及时指出,帮助人民调解组织不断提高调解协议的规范化水平。通过公安机关引导当事人选择人民调解制度也是很有效的方法。对于复杂、疑难社会矛盾纠纷实行公安派出所和人民调解组织联合调解制度。发挥公安派出所执行国家法律、法规的权威和乡镇、村人民调解组织深入群众、熟悉民情的优势,共同调处复杂、疑难社会矛盾纠纷,切实使辖区内的社会矛盾纠纷早化解、防激化。

最后,应当实现效力保障。如对人民调解组织出具的调解协议,经当事人申请,法院在对人民调解协议进行合法性审查时,应遵循“法律不禁止即为合法”的原则。又如,当事人对轻微刑事案件达成的人民调解协议反悔提起诉讼的,经审查,可依据民事赔偿的人民调解协议书直接制作刑事附带民事判决书;应当在立法或司法解释中引入现代行政程序法的基本理念,给予行政调解有效的法律效力保障。1990年,司法部曾发布《民间纠纷处理办法》,对基层人民政府的民间纠纷处理做出了具体规定。试图创立一种调解与裁决并存的行政性纠纷解决机制。但1993年,最高人民法院发布的《关于如何处理经乡(镇)人民政府调处的民间纠纷的通知》,却可以解释为,乡(镇)人民政府调处与其他行政机关的民事调解及人民调解同样,不产生阻却法院主管的效力;对当事人也没有任何拘束力。这样的后果就是,民间纠纷处理这一机制实际上已完全失效,此后不得不转而采取大司法调解中心的方式。这足以说明,法院对多元化纠纷解决机制的政策和态度直接决定着它的地位、运作和格局。给予人民调解和行政调节效力保障,才能真正推动多元化解决机制的快速发展。

突破四个难题:在指导思想、学界认同、程序设计、管理体制重点着力

我国多元化纠纷解决机制从十多年前进入理性建构的阶段,目前仍存在以下问题:

一是政策导向及指导思想的问题。尽管中共中央对于社会治安综合治理、和谐社会构建和多元化纠纷解决机制早已有政策性的倡导,十八届四中全会也明确提出完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。但是,在决策理念、立法和制度建构中仍显示出对司法诉讼的过高期待,对现实的解纷需求以及对诉讼的局限性缺少敏锐的洞察,不断把纠纷处理向法院集中,对非诉讼程序则缺少支持。

二是法学界坚信:只有法律才是构建和谐社会的基本途径和保证,然而为了实现和谐的目标,以法律为名将国家权力无限扩展,对社会生活高度介入,有可能摧毁社会共同体的自治体系,甚至损毁其他社会机制的正常功能。同时又采取了一些急功近利的政策、改革措施和绩效考核,要求司法工作件件案结事了、息诉罢访、群众满意。其后果不仅无益于社会和谐,或许会诱发更多的纠纷并破坏法律的既有功能和价值,损害了司法应有的权威。实践证明,司法是有效的,但不是万能的,法律和司法均不能替代社会自治。

三是制度程序设计理性不足、难以进行科学的顶层设计。在各种立法和制度建构中,都存在理性不足的问题,很多机制缺少系统、合理的制度、程序和配套措施,难以实施、效益低下,不得不依靠各地和各实务部门通过实践创新弥补。民事诉讼法中不仅没有任何对于诉讼的限制和调节措施,也没有将任何一类纠纷规定为法定前置调解,对诉前、立案阶段和委托调解等缺少明确规定,只要一方当事人拒绝,调解就无法启动,这种设计远远落后于当代世界的发展趋势。

四是部门利益、权力冲突与管理体制问题。多元化纠纷解决机制的发展是依靠党委、政府的统一领导,通过综合治理协调各部门的力量而实现的。然而现实中部门利益和权力冲突也严重影响了其发展和运行。   我国各个领域、各项工作都已经进入“新常态”,新常态虽然不意味着社会转型的结束,但在治理方式上会逐步倾向于常规化、制度化。十八届四中全会决定提出:健全社会矛盾纠纷预防化解机制,完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制。第一次分别使用这两个概念,这表明纠纷解决和社会治理进一步向精细化发展。二是法院在推进多元化纠纷解决机制中仍会继续发挥核心作用。建立多元化的纠纷解决机制,既符合纠纷解决规律,又适应法治社会的发展,更能满足当事人的各种需求:不仅能为人民群众提供高效、便捷、低成本的更多可供选择的纠纷解决方式,而且能让各种纠纷解决方式各得其所、各取所长、各尽其能、多元共治。 期待着多元化解决机制迟来的春天!

参考文献: [1] 沈恒斌主编.《多元化纠纷解决机制原理与务实》,厦门大学出版社2005年第一版. [2] 范愉著.《非诉讼纠纷解决机制研究》,中国人民大学出版社,2000年6月版. [3] 吴春雷、杨立明.多元化纠纷解决机制的法律效力研究[J].前沿. 2011(04) . [4] 李迎春.加强和创新社会管理 积极构建和完善多元化纠纷解决机制[J]. 行政与法. 2011(05) . [5] 梁平. 多元化纠纷解决机制的制度构建——基于公众选择偏好的实证考察[J]. 当代法学. 2011(03) . [6] 潘媛.论我国多元化纠纷解决机制的完善[J].法制与社会. 2010(24) .

编辑:邓辉    

文章出处:研究室    

 

 

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