绥芬河市人民法院关于轻微刑事案件快速办理机制的研究

作者:周长寿  发布时间:2015-07-20 15:35:06


论文提要:

    在公正基础上制度化地解决有限的司法供给与膨胀的刑事法律需求之间的矛盾是现阶段刑事司法改革的必然要求。最高人民检察院早在2007年已进行了建立快速办理轻微刑事案件机制的探索,但由于缺乏足够的配套机制、保障机制,导致司法实践中机制的运行受制于众多因素,未取得预期效果。目前,轻微刑事案件快速办理制存在诸如法律规定缺失、适用范围局限、考评机制掣肘、奖惩机制弱化等问题。为此,本文在立法、机制、制度等方面提出了较为可行的建议,以期对完善我国轻微刑事案件快速办理机制有所裨益。

  主要创新观点:明确实务当中办理轻微刑事案件的思路,加强立法、理顺机制、创新体制,顺利实现轻微刑事案件快速办理机制的价值,维护当事人的合法权益。由于犯罪案件迅猛增加,国家有限的司法资源同繁重的案件负担之间的矛盾日益凸现,诉讼拖延或积案已成为各国诉讼的常态,但“迟延诉讼或积案实际上等于拒绝审判。因此,迅速地审判一直被当作诉讼制度的理想”。[ [日]谷口安平:《程序的正义与诉讼》,王亚新、刘荣军译,中国政法大学出版社2002年版,第52页。]在这种情况下,如何合理配置和利用司法资源以减少积案成为世界各国司法界普遍关心的问题。在我国现有的刑事诉讼基本框架下,快速处理案件为目的的特殊程序以简易程序为代表的机制便应运而生。

    轻微刑事案件快速办理机制概述

   最高人民检察院在2007年出台了《关于依法快速办理轻微刑事案件的意见》规定(以下简称《意见》),轻微刑事案件的范围:(1)案情简单,事实清楚,证据确实、充分;(2)可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金;(3)犯罪嫌疑人、被告人承认实施了被指控的犯罪;(4)适用法律无争议。

  (一)构建轻微刑事案件快速办理机制的背景

    2011年5月1日实施的刑法修正案(八)新增了危险驾驶罪、虚开发票罪等罪名,对危害食品药品安全、环境安全等犯罪以及盗窃、敲诈勒索、强迫交易、寻衅滋事犯罪的构成条件进行了修改完善,降低了食品药品犯罪的入罪门槛,将入户盗窃、扒窃、携带凶器盗窃认定为盗窃罪等。

    2013年历经半个多世纪的劳动教养制度被正式废止。劳动教养适用的对象主要包括有轻微犯罪行为的人员,吸毒、卖淫和嫖娼人员以及常习性违法行为人。因此,在劳动教养制度废止后,有轻微犯罪行为的人员大部分进入刑法的犯罪圈。

    2015年1月,牡丹江市中级人民法院转发了黑龙江省省高级人民法院、黑龙江省人民检察院、黑龙江省公安厅、黑龙江省司法厅联合发布《关于推进轻微刑事案件快速办理机制的暂行规定》,确立轻微刑事案件快速办理机制,明确适用范围,规定工作程序等。[  陈修丽:《关于轻微刑事案件快速办理机制的调研》,载《法制与社会》2015年第3期(上),第119页。

    轻微刑事案件的范畴 

    轻微刑事案件快速审理机制建立的前提是明晰轻微刑事案件的范围,是指可能判处三年以下有期徒刑、管制、拘役或单处罚金刑的主观恶性不大、社会危害较轻的案件。一般认为,对于案情简单、事实基本清楚、证据基本充分,犯罪嫌疑人认罪,依法可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者独立适用剥夺政治权利、罚金附加刑的案件。具体看来其适用的主体有:(1)未成年人、在校学生、七十周岁以上的老年人或者残疾人犯罪;(2)侵财类犯罪、侵害公民人身权利、民主权利类犯罪以及妨害社会管理秩序类犯罪案件;(3)主观恶性较小的初犯、偶犯或者过失犯;(4)亲友、邻里之间;(5)已经就民事赔偿、化解矛盾等达成和解的双方当事人;(6)具有法定从轻、减轻或者免除处罚情节的犯罪嫌疑人。从中可以看出,轻微刑事案件快速办理机制的适用主体多属于老、弱、病、残及可改造性较大、社会危害性较小的社会群体。因为,对这类型的主体而言,其所犯轻微刑事案件采取快速办理的方式,于社会而言是一种人道主义的体现,于个人而言是使其免受诉讼的精神折磨,使其更好的回归社会,从而维护社会的稳定。

  快速办理机制的运作

    根据《意见》,依法快速办理轻微刑事案件,是对于案情简单、事实清楚、证据确实充分、犯罪嫌疑人、被告人认罪的轻微刑事案件,在遵循法定程序和期限、确保办案质量的前提下,简化工作流程、缩短办案期限的工作机制。

  古语道“徒法不足以自行”,任何法律的实施都离不开执法者的因素,轻微刑事案件的处理也不例外。轻微刑事案件快速处理指的是在整个刑事诉讼侦查、批捕、起诉、审判等各个环节上的快速处理,而不仅仅局限在某一个环节,因此适用该机制的主体是多元的,应当是参与到刑事诉讼中的全部国家机关,主要是公安机关、检察机关、审判机关。基于此,所谓轻微刑事案件快速处理机制即是指司法机关通过预定的程序,快速、简捷处理社会危害性小、犯罪情节较轻的刑事案件的一套方法或制度。

  相对于普通刑事案件的处理方式而言,适用轻微刑事案件处理机制意味着要减少办案流程,缩短办案时间,提高办案效率,且这一精神须贯穿于整个轻微刑事案件的处理过程,包括立案、侦查、审查批准逮捕、审查起诉、提起公诉、审判和执行各个环节。如山东省墨市检察院与该市公安局共同建立的轻微刑事案件快速办理机制,规定从快办理该类轻微刑事案件,在立案侦查阶段不得超过30天;在批准逮捕阶段不得超过3天;在审查起诉阶段不得超过15天。[ 参见互联http://www.qingdaonews.com/epaper/qdrb/html/2007-05/22/content_813610.htm,载于《青岛日报》2007年5月22日。]当然轻微刑事案件的处理程序虽更具灵活性、更为简便,但其仍必须是在法律规定内范围内实行,不得超越或违背法律的规定。

    轻微刑事案件快速办理机制的价值

  由于我国目前正处于社会转型时期,近年来刑事案件数量呈增多趋势,而在刑事案件中,轻罪案件占有较大的比例。在刑事案件增多、司法资源有限、案多人少矛盾突出的情况下,通过创新工作机制,对刑事案件实行繁简分流,依法快速办理轻微刑事案件,以便把有限的司法资源集中于办理重大、疑难、复杂的案件,从而提高诉讼效率、保证办案质量,己成为司法工作改革的必然要求,势在必行。

  (一)轻微刑事案件快速办理符合司法价值取向

  快速办理轻微刑事案件有利于强化公正与效率的概念。公正是司法的本质属性,在公正的背景下提高效率也是一项不可动摇的原则。当然,效率本身是永远无法挑战公正的,效率只有在其本身公正时,对司法才是有意义的,因此就需要设置一些既能保证公正又能提高效率的工作机制,轻微刑事案件快速办理就是在这种理念下应运而生的。

  (二)轻微刑事案件快速办理体现司法正义追求

  轻微刑事案件快速办理是保障被告人的合法权益的体现。在制定任何诉讼制度和程序构建时保障人权是必须要考虑的问题。在司法实践中,如果不论是复杂案件还是简单案件,都按部就班办理,用足法定期限再转入下一个环节,一拖就是数月,即使最终案件得到了处理,虽然这样不违法,但这样无效率的正义,绝非是我们追求的正义。

  轻微刑事案件快速办理是贯彻宽严相济政策,构建和谐社会的需要

    宽严相济政策的核心是区别对待、宽严并用,该严则严,当宽则宽,宽严互补。实行轻微刑事案件快速办理机制是宽严相济刑事政策的精髓体现,集中力量办理重大、疑难、复杂案件,以具体犯罪人的犯罪行为和主观恶性为依据,对具体犯罪和犯罪人采取区别对待、宽严结合的运作手段,实现有力打击、威慑犯罪和减少社会对抗,化消极因素为积极因素的统一,完成社会转型的顺利过渡。[ 郑荣杰:《检察环节轻微刑事案件快速办理的现状分析》,载《法制与经济》2015年第1期(总401期),第63页。]

  轻微刑事案件快速办理是保障被告人的合法权益的体现

    我们追求的正义,应当是一种有效率的正义[ 孟昭文:《依法快速办理轻微刑事案件的实践操作》,载《人民检察》2008年第18期,第27页。

]。我国签署加入的《公民权利和政治权利国际公约》赋予了犯罪嫌疑人、被告人有迅速接受审判的权利,即要求刑事诉讼能迅速进行,尤其是在犯罪嫌疑人、被告人被羁押的情况下,能够在一个合理的期间内迅速地终结。轻微刑事案件的快速办理,是我国人权保障水平不断提高的要求,也是践行加入国际公约庄严承诺的要求。快速办理程序,确保被告人迅速接受审判,有效防止审前羁押期限与实际判决刑期的“倒挂”现象,有利于充分保障人权。

    轻微刑事案件快速办理机制在司法实践中存在的问题

  轻微刑事案件快速办理机制旨在通过建立案件分流分类办理,加快轻微刑事案件流转速度,减少不必要的诉讼延误。推行以来,通过各地的改革试点发现,机制在一定程度上缓解案多人少、司法资源紧缺的情况,在缩短办案周期、减轻羁押场所压力等方面发挥了明显优势,但一些问题也逐渐显现:

  (一)法律效力局限,导致司法部门协调无章可循。

    从机制效力看,轻微刑事案件快速办理机制的实施依据是最高检院颁布的规范性文件,内容以检察环节为基点,主要立足检察机关职能。刑事诉讼过程涉及侦查、批捕、起诉、审判各个诉讼环节,只有公检法整体优化、协调行动才能实现全程快速办理。司法实践中,部分地区的公、检、法三机关通过召开联席会议、共同会签文件等形式推动机制施行,但由于缺乏法律上的约束力和强制力导致仅限于工作机制层面,难以实现三机关的有效衔接,导致机制“断层”,限制了机制的有效运转。

    从制度内容看,最高检院出台的《意见》仅12条,虽对机制的适用范围、审理期限、办理原则做了阐述,但大部分是笼统的原则规定,对机制适用没有统一标准,导致机制适用随意性较强,受人为因素影响较大,缺乏实质的可操作性[ 尹东华:《轻微刑事案件快速审理机制的探索与实践》,载《天津市政法管理干部学院学报》2008年增刊第135页。

]。地方检察机关制定的实施细则由于各地操作不统一、办案人员主观裁量性大的问题,导致机制适用不规范,弱化了机制提速效果。

    (二)僵化理解“快”速办理,偏离制度初衷

    《意见》明确了适用轻微刑事案件快速办理机制案件的审理期限。《意见》第六条规定,符合快速办理条件的轻微刑事案件应当分别在 2 日和 20 日内作出是否批准逮捕及是否提起公诉的决定,体现了轻微刑事案件“从快”处理的基本特征,有利于提升诉讼效率,节约司法资源。但机制实施过程中,出现对“从快”办理的僵化理解。

    机制构建的目的一方面是提升诉讼效率,通过轻微刑事案件快速办理,将有限的司法资源集中于办理重大、疑难、复杂案件。另一方面则是贯彻宽严相济的刑事政策,及时化解社会矛盾,减少不和谐因

素。2012 年《刑事诉讼法》修改对刑事和解、附条件不起诉的规定也体现了轻微刑事案件办理轻缓化、人性化的立法趋势。

    《意见》对审理期限的僵化规定导致实际操作一味求“快”,通过快捕快速尽量将案件纳入诉讼范围。如某些当事人双方可能达成和解的主观恶性较小的轻伤害、交通肇事、未成年人犯罪等案件,由于符合《意见》第四条规定的应当快速办理条件,导致办案人不得不在规定期限内从快审结,迅速作出批准逮捕或提起公诉决定,将案件转入下一诉讼程序,从而放弃试图促使双方沟通达成合意的机会,有悖制度设计的初衷。

    (三)案件适用范围规定局限,制约案件分流效率

    《意见》规定,轻微刑事案件快速办理机制适用于可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或者单处罚金的案情简单、事实清楚,适用法律无异议,且犯罪嫌疑人认罪的刑事案件。《意见》规定适用的案件范围较窄,限制条件较多,不能发挥应有的提速作用。另一方面,由于《意见》对适用范围规定较为笼统和原则,未对罪名条件予以列举,司法实践中给案件分流者带来了困难和挑战。由于刑法分则中部分罪名量刑幅度不是以三年为限,而是以五年或七年为限,对这些罪名的犯罪是否可能判处三年以下徒刑需要通过事实审综合案情和执法环境全面把握。除了量刑幅度,案件分流者还需综合审查犯罪嫌疑人、被告人是否认罪、是否具有法定从轻、减轻或免除处罚情节,是否属疑难、复杂案件等情形,这很可能需要占用半天至一天的办案期限。机制试点初期,各地检察机关通常采取侦监、公诉部门内勤初步分案,报送部门负责人决定是否适用的分案程序。近两年来,随着

    全国检察机关推行案件统一管理,案管部门承担了统一受理、统一分配、统一考评的职责,对案管部门工作人员的业务素质提出了更高的要求。

    考虑到采取取保候审强制措施的犯罪嫌疑人、被告人基本涉嫌犯罪情节轻微,部分试点公诉部门试图将取保候审案件直接分流至轻微刑事案件办案组审理,实践中不乏因事实不清、证据不足被取保候审的案件,适用机制提起公诉后经审查被法院判处十年以上有期徒刑的例子,成为试点过程中对分案的失败探索。

   (四)考评机制掣肘,阻碍机制实际运用

    轻微刑事案件快速办理机制旨在贯彻宽严相济刑事司法政策,我国刑事诉讼机制长期处于“严打”语境,轻微刑事案件司法处置相对薄弱。司法机关现行考核考评体系通常将考核项目指标划分加分项和

扣分项,将立案数、逮捕数、起诉数、结案数、大要案率、批捕率、有罪判决率等作为衡量办案效率和质量的重要指标,采用量化计分方法实施考核[ 向泽选,骆磊:《检察:理念更新与制度变迁》,中国法制出版社2013年第302页。]。这种以“数”和“率”为主的考评模式,相对偏重于强调犯罪追诉和业务量,侧重惩罚犯罪的功能评价,而对刑法的人权保障职能没有给予更多的关注,具有重打击、轻保护的倾向[ 龙宗智:《理性对待检察改革》,载《人民检察》2012年第5期第21页。]。此种考评体系的设置导致部分检察机关出于对逮捕率、起诉率的追求和考虑尽可能多捕多诉,限制了轻微刑事案件快速办理机制的广泛适用,影响刑事司法向轻刑化方向发展的进程。同时,由于办案人员积极促成刑事和解从而作出不批准逮捕决定或不起诉决定所增加的工作量在考核中没有相应体现,但事实上和解工作需要耗费办案人员大量的时间和精力,一定程度上削弱了办案积极性和主动性。[ 天津市南开区人民检察院课题组:《轻微刑事案件快速办理机制实施现状与制度完善》,载《天津法学》,2015年第1期(总第121期),第53-54页。

]

    完善轻微刑事案件快速办理机制的相关建议

    针对轻微刑事案件快速办理机制在实践中存在的问题,笔者认为至少应从以下几个方面进行完善:

   (一)完善立法,增加轻微刑事案件快速办理的可操作性

  目前各地轻微刑事案件快速办理机制做法各异,是否适用该机制司法人员自由裁量权过大等问题,应着手制定适用于公检法三机关快速办理轻微刑事案件的规范性文件,对适用该机制的案件范围、适用条件、审查期限、诉讼文书和审批程序的简化、相关机关的协调配合、办案人员的监督制约等方面作出明确具体的规定。主要包括:

    一是明确轻微刑事案件的适用条件。由于《意见》对什么是“案情简单、事实清楚”,证据达到什么程度才属于“确实、充分”,没有明确规定;对“适用法律无争议”是仅指司法机关自身,还是包括犯罪嫌疑人、被告人及其辩护律师,表述亦不清晰;以“犯罪嫌疑人、被告人承认实施了被指控的犯罪”而将“被告人虽如实陈述了自己的行为,但以犯罪情节显著轻微、危害不大而主张不构成犯罪”的案件排除在外,规定不尽合理。建议将轻微刑事案件适用条件规定为“犯罪嫌疑人、被告人如实陈述了自己实施的行为”、“可能判处三年以下有期徒刑、拘役、管制或单处罚金”、“控辩双方对法律适用无争议”三个条件。

    二是明确规定轻微刑事案件的适用原则。针对司法机关对是否适用轻微刑事案件具有绝对的自由裁量权,导致一旦案件办理拖延就以该案不符合快速办理条件进行搪塞的现状,建议在适用时规定较为刚

性的原则,即“以适用为原则,以不适用为例外”。如果司法机关认为不适用轻微刑事案件快速办理机制的,应当说明不适用的理由。当事人提出要求公检法机关快速办理的,公检法机关应当把不适用轻微刑事案件快速办理的理由告知当事人。当事人持有异议的,可以向上级公检法机关提出复议。

    三是明确限定轻微刑事案件的办案期限。如建议取消检察机关“办案任务重、案多人少矛盾突出的,应当在三十日内作出决定”的规定,严格限定退回补充侦查、延长办案期限等情况。

    四是明确规定轻微刑事案件的办案方式。建议吸收司法实践的有益探索,将不捕直诉、公检法三机关联动、刑事和解等快速办案方式加以明确规定。特别是扩大侦查机关在侦查终结时的处理权限,在侦查阶段引入刑事和解,对调解达成和解后可直接撤案。

   (二)理顺机制,清除制约轻微刑事案件快速办理的机制障碍

    一是改革各阶段的考核业绩体系。在侦查阶段,针对公安机关出现的轻微刑事案件“从严”办理倾向,建议将“抓获犯罪嫌疑人人数”和“检察机关的批捕数”这一指标,改为以检察机关提起公诉数或者法院有罪判决数作为考核评价指标。在审查起诉阶段,针对检察机关酌定不起诉率过低的情况,建议取消对酌定不起诉案件比例进行限制的考核指标,适当扩大该类案件的范围,简化不起诉审批制度,探索建立兼顾公正与效率的考评制度。

    二是建立繁简分流工作机制。司法机关要根据办案人员的专业特长、办案能力、办案经验、社会阅历等特点,成立轻微刑事案件办案小组,专门负责办理轻微刑事案件;对案情简单、事实清楚、证据确实充分、犯罪嫌疑人供认不讳的轻微刑事案件,推行主办侦查员、主诉检察官、主办法官责任制,简化审批手续,缩短办案期限。

    三是加强司法机关的衔接配合,促进“侦、捕、诉、审”的有效衔接。对符合快速办理条件的轻微刑事案件,各机关在坚持侦查环节不延报、起诉环节不退补、各环节均不延长诉讼期限的办案原则的同时,检察机关要加强对公安机关的督促力度和引导侦查取证,并向法院提出快速办理建议,实现各部门的无缝对接,切实做到快侦、快审、快诉、快判。

    四是完善监督制约机制。检察机关是国家的法律监督机关,又处于承上启下的关键位置,其监所检察部门负责对快速办理案件是否超期进行监督,提醒快速办理即将到期的轻微刑事案件;批捕部门负责督促公安机关将事实清楚、证据确实充分的轻微刑事案件及早移送审查起诉,尽量避免捕后无需继续侦查而无谓占用较长的羁押期限;公诉部门负责督促公安机关及时补充证据材料和审判机关快速审判。公安机关对于检察机关滥用退回补充侦查权以及审判机关发现公安机关、检察机关有违反快速办理轻微刑事案件的规定的,也要提出相关建议。

  五是建立快速办理轻微刑事案件的保障机制。要建立专业化的办案队伍,从执法观念上切实转变司法人员的办案理念,合理分配本单位的办案力量,向一线业务部门倾斜。

  六是建立健全快速办理轻微刑事案件的激励机制。如将轻微刑事案件快速办理情况纳入本单位的目标考评,定期监督和考核办案人员的办案情况等。

   (三)创新制度,为快速办理轻微刑事案件提供制度保障

    一是进一步完善刑事和解制度。2012年新修改的刑事诉讼法,正式引入刑事和解制度,规定“对于达成刑事和解协议的案件,公安机关可以向人民检察院提出从宽处理的建议。人民检察院可以向人民法院提出从宽处理的建议;对于犯罪情节轻微,不需要判处刑罚的,可以做出不起诉的决定。人民法院可以依法对被告人从宽处罚”。但是,该规定还有进一步拓展的空间。如在批捕环节,对双方当事人达成刑事和解的轻微刑事案件,可以作出不予批捕决定;在审查起诉环节,对当事人双方达成刑事和解、被害人自愿对犯罪嫌疑人予以谅解的轻微刑事案件,除可以作出相对不起诉和建议法院从宽处理外,还可以视情况作出建议侦查机关撤销案件的决定。

    二是进一步完善附条件不起诉制度。2012年新修改的刑事诉讼法虽然规定了附条件不起诉制度,但该制度仅对未成年人犯可能判处一年以下有期徒刑的部分案件适用,其适用范围非常有限。考虑到我国对轻微刑事案件作不起诉处理的数量很少,而通过审判程序作出有罪判决的比率较高且大部分被判处了监禁刑罚的实际状况,有必要对那些起诉偏重、不起诉则偏轻的轻微刑事案件,采取介于“诉”与“不诉”之间的中间措施,即附条件不起诉处理,把改过自新的主动权和是否起诉的决定权交到轻微刑事案件嫌疑人手中。这不仅有利于教育、感化、挽救偶尔失足的犯罪人,而且也有利于案件的尽早解决。

    三是借鉴国外的辩诉交易制度。辩诉交易在英美法系国家和大陆法系国家都有着广泛的立法和实践。该制度以控辩双方审判前达成的协议作为处理案件的依据,可以使大量刑事案件不经法院正式审判

而获得迅速的处理,从而极大地加快办案的节奏。特别是在审查起诉阶段,通过犯罪嫌疑人的有罪答辩,可以减轻或者免除公诉机关的举证责任、降低证明标准,使其减少诉累,从而将主要精力放在对重大疑难复杂案件的办理之中,使诉讼资源得到合理配置。因此,有必要吸收该制度在快速办理案件、提高诉讼效率方面的合理内核,构建适合我国国情的轻微刑事案件快速办理机制。

    四是探索构建刑事处罚令程序。针对轻微刑事案件在审判阶段存在着庭前审查缺乏程序分流机制、案件不论简繁一律按照既定程序办理、简易程序简化程度不高等问题,有必要对轻微刑事案件设置一种不经开庭直接进行书面审理的方式,即刑事处罚令程序。具体可设计为,对可能判处拘役、管制、单处罚金的轻微刑事案件,在征得被告人同意并告知其法律后果后,检察机关在起诉时可向法院提出书面审理和较为具体的量刑建议;法院同意的,直接进行书面审理并在量刑建议范围内作出处罚令;法院不同意的,应当开庭审理;生效的处罚令与生效的判决具有同等的法律效力,但处罚令作出后,被告人如果在规定期限行使异议权,则处罚令失效,案件转入到开庭审理程序;开庭审理的判决不受处罚令的拘束,但可能会对被告人带来更为严厉的处罚。[ 王海:《轻微刑事案件快速办理机制实证研究——以S省3个基层司法机关为样本》,载《三峡大学学报(人文社会科学版)》2014年9月第36卷第5期,第93-94页。

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编辑:周玉鑫    

文章出处:刑庭     

 

 

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