论文提要： 法官是司法活动的主体, 法官制度具有相当的重要性。随着中国司法改革的推进, 法官制度改革尤其是法官职业化建设成为中国法官制度发展面临的一大课题, 基于中国法官问题的特殊性, 法官员额制度作为一项改革试点逐渐提上日程。在实践中, 中国法院法官员额制度是与法官助理的设置制度密不可分的, 试点法院运行法官员额制度和法官助理制度已取得初步的成效, 不同试点法院的运作模式也各有千秋。但同时, 法官员额制度试点实践中也存在着一些难以克服的问题，法官队伍职业化建设是现阶段我国司法体制和工作机制改革的一个重要目标, 法官员额制度则是推进法官队伍职业化建设的重要突破口。实行法官员额制度, 必须立足中国国情, 充分考虑影响和制约司法公正与效率的各种因素, 合理吸收借鉴其他法治发达国家的先进经验, 科学确定不同级别、不同地域法院的法官员额, 稳妥推进现有法官队伍的精英化重组,尽力适应社会公众对司法审判的需求。
主要创新观点：
法官员额制度是《法官法》修改时增加的新内容，目的在于加强法官职业化建设，其对于法官职业化建设具有决定性意义。本文通过对中外法官员额进行比较, 指出我国法官员额制度存在的不足及原因, 笔者通过大量的调查研究，分别从法官员额制的基本理论、该制度在我国司法领域的可行性、法官员额制度及其配套机制的构建等四方面进行了详细论证，以求对我国的法官职业化建设提出些许建议。
一、法官员额制度的基本理论
基本概念及其特征
所谓法官员额, 就是综合考虑全国法院和各地法院的具体情况, 依据审判工作量、辖区面积和人口、辖区经济发展水平以及法官队伍现状等因素, 在现有编制内对各级人民法院合理确定法官的额度。实行法官员额制度,对完善我国司法制度建设有重要意义，这一制度的推行有利于提高法官职业素质、提升法官职业形象, 是推进法院工作人员分类管理的前提, 也是法官队伍职业化建设的重要步骤和基本内容之一。
从概念上分析，法官员额制度至少应当包含以下三个特征:第一， 法官的数量应当相对稳定，在每个法院全部人员中占据稳定比例, 这既包括全国范围内法官员额不得随意增减, 也包括每一特定司法区域内的法官人数应保持基本稳定；第二，之所以称之为制度，就意在将这种形式固定化，在司法制度领域法定化，通过法律形式加以普遍推行。这就要 求对法官实行总量控制、定额管理, 而非单纯的对法官的编制进行调整，；第三，一项制度的优劣及社会适应性决定制度的生命长度，所以， 法官员额的确定应科学、合理的标准下进行， 既不能人数太多, 又不能人数太少。人数太多, 不仅容易造成司法资源的浪费, 也不易建立完善的法官保障机制, 甚至可能会因为缺乏竞争而造成法官素质的低下。人数太少, 法官会疲于奔命, 审判质量和效率都会受到影响, 最终影响司法审判职能作用的充分发挥。[ 周道鸾.关于确立法官员额制度的思考.载于.法律适用.2004,(8).]
（二）比较法视野下的法官员额制度
1、从选任程序上比较。
美国联邦法院法官的遴选一般要经过以下几个程序：司法部长和总统协商后提出候选人，联邦司法委员会对候选人司法能力进行审查，总统提名，参议院批准，总统任命。[ 周道鸾等:“美国的法官制度”，原载.法学杂志.1989,(4).]美国法律并没有对联邦法官的任职资格做出明确规定，但是严格的考察过程保证了法官具有极高的素质。
英国大法官、上议院常任法官、上诉院的法官、法等法院的法官，都是由首相和司法大臣提名，国王任命。司法大臣可以直接任命治安法官。英国法官必须从出庭律师中任命，
德国法官的产生方式有选举式和任命式两种，联邦最高普通法院法官，有联邦司法部长与法官挑选委员会依法官选举法选举，并由联邦总统确定。联邦的各个最高法院的法官任命，由联邦部长同法官挑选委员会共同决定，在德国，法官资格要经过两次考试合格才能取得。
日本各级法院的法官一律实行任命制。其中，最高法院法官由内阁任命，天皇认证；下级法院法官由内阁按照最高法院院长提供的名单任命。日本法官的选任过程极为重视候选法官的教育经历。
纵观四国的法官选任制度，可以发现其共同点：一是任命法官的主体层次很高；二是经过严格的遴选程序；三是设定了较高的法官任职资格。
从办案效率上比较
在美国，最高法院的法官平均办案数量最多，1988年达到62.9件，联邦上诉法院的法官平均办案数量最低，但最低的年份也约有140件，法官年平均办案数量约为300-400件每年。1996年，我国各级法院年审结5237544件，平均每名法官21件，是美国的法官工作效率高，而我国的法官工作效率低的原因吗？其实，在美国，法官们几乎不加班工作，美国这个国家都是很注重个人时间和工作时间严格区分的，但是相反，在我国，法官们往往是周一到周五不断的开庭审理案件，周六周日加班写判决，有的时候工作日也要加班到很晚。在这样的情形下，我们就可以初步的推断出我国法官年人均审结案件数量低的原因，我们需要质疑我国法官的数量与素质的差距，以及英美法系的诉讼制度的差异上，从诉讼制度上，美国有包括证据开示、诉前和解、诉辩交易等在内的发达的审前程序，以及小额仲裁、债务登记等制度，绝大多数案件在未经审理就已经终止。据了解，联邦法院每年受理一审案件大约28万件，其中能经历完整的审判程序的案件大约有1.7万件，实际上，每个联邦法官每年只办理23件经过完整的庭审程序的案件。这个审结效率和我国法官的案件 审结效率是基本持平的，但是，在美国，每个法官都是经过严格选人出来的，在实践工作中都是独立办案的，但是，眼观中国，我国有庞大的法官队伍，法官数量是美国的几十倍甚至几百倍，在这个庞大的队伍中却只有不到40%的人从事在审判一线，实际上，我国法官的工作量要远高于英美法系的法官们。[ 胡鹏.当前中国法官员额制度若干问题探析.四川大学2004年优秀硕士毕业论文.]
3、从人员配比上比较
从英国、法国、德国及日本的情况来看，美国法院的辅助人员配备最为优越，不仅数量多而且种类齐全，有法院书记官、法庭助理、法庭传达员、法律助理秘书、法庭书记员等十余种，且法官与辅助人员往往形成固定搭配，关系协调有序。在美国当事人印象中，美国法官总是在一群助手的簇拥中。在德国，除证实辅助人员外，还有非职业法官。在20世纪80年代，德国就有8.2万名非职业法官，负责处理农业案件及多数涉及公职人员、士兵和非政府专职人员的纪律处分和个人纠纷案件。[ 宋冰.读本:美国与德国的司法制度及司法程序[ M] .北京:中国政法大学出版社, 1998 .]在美国的43个州，大约有1300名非职业法官负责审理交通案件和轻度犯罪案件，尽管非职业法官要接受职业法官的安排和限制，但是确实分流了大量案件，为职业法官减轻了工作压力。
在中国法院，法院主要由法官、书记员、执行员、司法行政人员和法警五类人员组成。但是这些岗位之间没有明确的岗位界限，法官可以从事审判辅助性工作，还可以转为法警。从法院的人员结构看，除法官外的人员均应列为辅助人员，应服务于法官的工作，但是现实情况是，在中国法院的人员配比中，法官并不是占据主要比例的一个群体，也并不是对整个法院占据支配和主导地位，甚至很多的工作协调方面的工作要服从于行政人员的指挥和安排，只有书记员才可能称为法官真正的助手，但是由于书记员的数量少，流动性强，很难最法官和书记员之间形成固定的搭配组合。
二、法官员额制度在我国司法领域的可行性讨论
（一）法官员额制度是司法审判的内在要求。
司法活动是司法工作人员运用国家权力进行的专门性活动，法官作为审判工作的主要从事者，是审判权力的行使者，通过定纷止争维护社会秩序。因而，司法对于法官而言更是一项专业的、实践性的活动。这样一种专业化的司法活动必须有职业化和精英化的法官群体来支撑。因为法官所行使的司法审判权起了一个判断是非，甚至是判定罪与非罪的作用，所以，司法权只能由经过严格程序选任出来的高素质的精英群体来行使。如果人人都能行使审判权，那么必将丧失司法的权威。因此，员额制度为法官队伍的精细化提供基础，也便于国家为其提供优越的任职保障。如果法官数量没有限制, 在目前我国情况下, 造成的必然结果就是法官队伍的膨胀。法官人数过多, 整体素质必然难以保障, 国家也很难为其提供优越的任职保障, 其权威地位也不容易获得和维持。从这一意义上讲, 建立法官员额制度是确保审判权正确行使的重要前提。[ 公丕祥.全球化背景下的中国司法改革[ J] .新华文摘, 2004, (7);俞静尧.司法独立结构分析与司法改革[ J] .法学研究, 2004,(3).]
法官员额制度是法官职业化建设的关键。
法官职业化建设是一项系统且复杂的工程，任务艰巨。涉及到法官制度、其他司法人员制度以及职业保障监督制度的方方面面。法官员额制度即是法官职业化建设的关键。法官员额制度的构建和完善将会带动法官选任制度、法官助理制度、书记员制度等诸多问题。这些都是需要在建立法官员额制度的过程中需要解决的问题，如确定法官员额后, 必然会涉及到司法辅助人员的员额;法官定额后, 院、庭长等高级法官必然会占用相当一部分法官编制, 这也会促使其将更多精力投入司法审判这一本职工作, 从整体上提高司法审判的质量和社会公信度。
（三）法官员额制度是应对社会新形势的必然选择
当前, 我国已经进入新的历史发展阶段, 社会经济成份、利益关系和分配方式愈加多样化, 各种利益冲突加剧, 人民法院的司法能力正面临着前所未有的挑战和考验, 迅速提高法官的专业素质,造就一大批业务精湛、水平高超、群众信赖的优秀法官, 显得尤为迫切。但目前我国的法官队伍中,存在着人员数量多、成分复杂、整体素质不高的突出问题, 严重影响了审判质量和效率, 影响了司法的公信度, 也导致法官群体无神圣感和尊荣感可言。虽然《法官法》修订后提高了法官的任职条件, 严格了法官的选任程序, 但现有法官中大多数均是此前任命, 要想通过培训或自然淘汰的方式消化现有法官队伍中素质不甚高的那一部分法官, 从现实情况来看, 不仅时间漫长, 极其困难, 而且也难以积极应对公众对司法的批评和期望。[ 张文显, 信春鹰, 孙谦.司法改革报告-法律职业共同体研究[ M] .法律出版社, 2003.]因此, 我们必须从更深层次、更具实质性的管理制度上寻求答案, 建立法官员额制度就是现实下的最佳选择。通过法官员额制度, 可以对现有的法官队伍进行精英化重组, 可以尽快精简法官队伍, 将法官队伍中的优秀人才选拔出来从事审判工作,其他人员从法官队伍中分离出来, 从事审判辅助工作或其他工作。这样会大大缩短提高法官队伍整体素质的进程, 从而以公正高效的司法活动赢得社会公众的信任与支持, 真正树立起司法的权威。
三、我国法官员额制度的构建
(一)确定法官员额的现实背景和制约因素
我国自建国以来, 从普通法院到专门法院, 从最高法院到基层法院, 都只有行政编制, 没有法官编制。这是审判工作行政化管理的重要表现之一。建构法官员额制度, 完全是一次全新的实践。法官员额具体如何确定, 法学理论界和司法实务界一直存在较大争论, 主要是因为对法官员额制度认识上的不同和对涉及法官员额的相关因素考量标准的不同所致。我们认为, 法官员额制度的建立, 几乎涉及法院体制的各个方面。研究法官员额制度, 应当对影响法官员额制度建立的各种主要因素进行全面分析和研究, 并在此基础上, 探求建立法官员额制度的有效路径。
审判工作量，有人建议以司法管辖区的人口数为基准, 选择合适的比例来确定法官的额度。但笔者认为,审判工作量才是确定法官员额最主要、最基本的标准。如果不考虑其他因素, 确定法官员额通常应当以每个法官所能承担的工作量为前提。因为从根本上说, 确定法官员额必须满足审判工作的实际需要, 其他各种因素的影响, 最终都要反映到审判工作量上, 而审判工作量虽然每年都有变化,但因其有规律可循, 仍然是一个可测算的常量。法官审判工作量的直接量化形式就是案件的数量。但是, 仅仅依靠案件数量这一标准, 是很难考量一名法官的实际工作量的。2005年, 我国各级法院共办结各类案件790多万件(含审查申诉和申请再审案件、执行案件), 以21 万法官计算,平均每个法官37.8 件;而美国联邦法院1995年受理一审案件283688件, 当年美国联邦法院法官的总人数为763人, 平均每个法官317件, 二者相差8.4倍。据此, 我们似乎可以得出我国法官工作量明显偏少, 法官应当大幅度精简的结论。但事实却并非如此。众所周知, 尽管我国法官的人均办案数量大大低于发达国家, 但我国法官的工作并不比外国的法官轻松。造成这种情况的原因是多方面的, 甚至涉及中国人的诉讼文化、诉讼心理等, 但主要的原因是现行的司法制度使然。1995年, 美国联邦法院受理的283688件一审案件中, 只有17816件经过了完整的庭审, 约占案件总数的6%左右, 绝大多数案件未经过庭审就已经终止。如果以这个数字来计算, 平均每个联邦法官一年经过完整的庭审审结的案件只有23件,而其余案件都是通过庭前或庭外的其他方式了结。反观中国的情况, 我国法院审理的一审案件绝大多数都经过了庭审(2005年我国法院办结的案件中一审案件占64.7%), 而且相当部分是由3名法官组成合议庭审理而不是1名法官审理。同时, 法官职责的异化、法官概念的泛化也造成了我们考量目前中国法官实际工作量时所出现的较大偏差。由此可见, 司法统计所反映的案件数量与法官所承担的实际工作量, 在我国是存在明显差别的。[ 陈卫东.司法公正与司法改革[ M] .中国检察出版社, 2002.]因此, 确定法官员额时, 不应单纯从司法统计的数据出发,而应重点考虑每个法官实际所能承受的工作量, 因为每个法官所承担的实际工作量应当有个合理的极限。
辖区人口和面积
根据最高人民法院2002年的数字, 我国法院有法官21万多人, 如果按照13亿人口计算, 我国每一个法官对应6190人。在大陆法系国家, 德国法官与人口的比例为1:4500, 奥地利为1:4700, 瑞士为1:5600, 意大利为1:7850, 法国为1:12350,日本为1:57900。如果按照前四个国家的比例计算, 我国法官的数量并不算多;如果按照后两个国家的比例计算, 我国现有法官的数量就需要精简。一般认为, 英美法系国家法官人数较少。但事实上, 由于对“法官”的定义不同, 英美法系国家的法官数量很难准确判定。如果法官仅指职业法官(国家任命的高级全职专业法官), 在某些英美法系国家, 法官数量的确是比较少的。实事求是地讲, 由于我国法制发展水平和传统等因素的影响, 我国的人均诉讼案件数量远不如美国、西欧和日本一些法治发达国家。因此, 以国外法官人数与人口比例来考量中国法官数量的多少, 只能作为参考。进一步分析, 我国地域辽阔, 人口分布极不均衡, 在确定一个法院的法官员额时, 如果以恒定的人口数为标准, 则有的法院只需要一至二名法官。[ 孙谦, 郑成良.有关国家司法改革的理念与经验[ M] .北京:法律出版社, 2002 .]但根据我国宪法和法律的规定, 法院设置仍基本上以行政区划为依据, 县级以上的行政区划单位均设置法院, 有法院就应当有法官。因此, 在确定法官员额时, 在考虑案件数量和人口因素的同时, 还要考虑辖区面积, 以便利当事人依法行使诉讼权利。
经济发展水平
经济发展水平与案件数量尤其是民商事纠纷案件的数量关系十分密切。由于我国各地经济发展极不平衡, 因而不同地区法院受理案件情况也呈现不均衡状态, 甚至出现特别明显的差异。一般来说, 经济发达地区的法院受理的案件数量多,标的额大, 案件也相对复杂, 而边远地区、经济欠发达地区的法院在案件数量、标的金额和案件的复杂程度上与前者相比都十分悬殊。法院之间的这种差别, 给确定法官员额造成了很大困难。如果只考虑案件数量这个因素, 即便是以国内中等发达地区法院的受理案件数量为依据, 也会有一部分法院几乎没有设置的必要。但这样的结论在目前而言, 明显是行不通的。因此, 在确定法官员额时, 我们必须把经济发展水平作为一项重要指标考虑进去。
四、完善法官员额制度的配套机制的构建
确定法官员额涉及法院工作的方方面面，不能孤立的进行，必须深化法院体制配套改革，为法官员额制度的确立创造有利条件。
1. 提高法官选任条件
在西方国家，获得法学学士学位是步入职业法官队伍最基本的专业资格条件。严格的法官挑选条件使得其法官水平普遍很高。我国修正后的《法官法》提高了法官的学历条件，并确立了国家司法考试制度。[ 王利明著：《司法改革研究》,法律出版社2001年版,第477页.]今后各级法院补充法官，应严格限制，并从通过国家司法考试取得任职资格的人员中择优选用。
建立法官助理制度，逐步实现司法资源的合理配置
我国法官审结案件的效率比西方主要国家要低。为什么会出现这种情况？主要原因之一是法官的主要精力不是在案件的审理上，而是在大量的案件准备等行政工作上，即法官的主要精力没有放在国家审判权的行使上。与此相反，西方国家法院中的大多数人是司法辅助人员。一个法院内的法官只有十几个或几十个，而辅助人员则是法官人数的几倍。这种机构设置符合司法工作的性质和程序要求，因为法官专业化必须要求法官把主要精力放在专业性的本职工作上，即国家司法权的行使上，而把司法行政、后勤保障等工作交由其他人员（如法院行政主管及行政人员、法官助理、特聘的调解人员、速记员、秘书、法警、技术人员等）去做。只有这样，才能保障司法工作的效率，提高司法工作的质量。实践证明，给法官配备法官助理，有利于法官摆脱事务性的工作，使法官集中精力专司审判工作，以提高审判质量和效率。在这方面，青岛中级人民法院为我们做了一些有益的试点工作。青岛中级人民法院在民事、经济审判庭几百名法官中选了30 多名法官，不管其原来是处级还是科级，水平不高的均降为法官的助手。法官人数减少了，办案效率却提高了，申诉、上访的人员随之减少。[ 柴发邦主编：《体制改革与完善诉讼制度》，中国人民公安大学出版社1991年版,第130页.]
3. 取消助理审判员设置助理审判员只是法官的助手，协助审判员进行工作，因此，不应列入法官范围。为规范法官管理工作，应积极创造条件，逐步取消助理审判员这一设置。
五、结语
从表面上看, 法官员额似乎只是一个单纯的技术问题。但事实上, 中国法官员额制度的确立,必须周全地考虑中国的国情和中国法院的实际情况以及其他各种受制因素。完全达到一种应然状态, 可能需要经过漫长的历程, 但这并不妨碍法官员额 制度在探索中实践和前行。我们需要的是坚定的信心、无畏的勇气、科学的态度和实干的精神, 唯此, 我们才能把中国的司法改革引向一个新的发展阶段。
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