绥芬河市人民法院论合议制度改革与管理

作者:姚田文  发布时间:2015-07-20 15:24:35


   [提要]目前,我国法院司法改革正在全面推进,法官员额制度改革和审判权运行机制改革等在不断实践探索,已取得一定成效。合议制是各国法院审判案件的基本组织形式,实行合议制,有利于发挥集体的智慧,集思广益,防止主观片面、个人专断和徇私舞弊,其功能与作用不可视。但在我国法院运行合议制的过程却出现了诸多亟待解决的问题,严重影响了合议功能的发挥,不利于司法公信力及案件质效的提升。探索和改革我国法院合议制度,强化合议制的落实,乃当务之急。结合本人多年审判及审判管理工作实际,笔者认为,深化合议制改革,创新和加强管理才是有力落实合议制度的正本清源之举。

   一、合议制在我国司法实践中存在的主要问题

   合议制度的不断完善,促进了司法公正和司法民主化进程,有利于充分保障当事人的利益,然而,在司法实践中,我国合议制度的运作还存在不少问题,集中表现在:

    (一)形合实独,合而不议,陪而不审问题

    在司法实践中,很多法官审理普通程序案件形式上由很多人共同参与、共同决策,但实际上是由案件承办人一个人在唱“独角戏”[1]。往往其他合议成员只是蜻蜓点水的参加一下庭审,对其他审判工作,甚至审判结果没有实质性参与;有的参加合议的法官或陪审员只是坐陪,没有真正参与庭审,发挥集体审理职能;有的在评议案件时,只是简单发评议意见或不发表意见;有的承办人和审判长根本不组织合议,实际上案件处理结果均为承办人之一人意见,合议制度被束之高阁,形同虚设。这种“形合实独”、“合而不议”的合议制运作方式实际上导致了合议制的名存实亡,在事实上成为了独任审判,根本无法体现合议制提高司法公信力,集体决策、民主集中、集体负责的顶层设计功能无法正常发挥。

  职责不清,角色不明,功能弱化问题

  在司法实践中,合议制度在运行过程中,在职责分工,角色定位,权利配置方面仍存在不少问题:

   1.审判长角色行政化倾向明显。最高法院在一五改革纲要中提出:推行审判长选任制度,充分发挥审判长在庭审过程中的指挥、协调作用。2000年出台的《人民法院审判长选任办法(试行)》规定了审判长应当从德才兼备的法官中选任产生。审判长本来应该是审判职务而非行政职务,应当是合议庭审判活动的组织者,和共同的参与者,享有平等权利。但在司法实践中,审判长职务的行政化倾向明显。一些法院规定,当审判长与合议庭其他成员意见不一致且是少数意见时,审判长有提请审判长联席会议或审委会讨论的权力。这不仅造成了合议庭成员实际上的不平等,也违背了合议制度的基本原理。实践中,很多法院把审判长作为一种政治待遇和行政职务,以激励法官。但最高人民法院从来没有明确审判长是一级官职,[2]审判长选任制的根本目的在于审判权科学、有序运行的需要,而不是把审判长纳入行政等级体系之内。 

   2.承办人角色扩大化明显。合议庭成员有以下角色:审判长、承办人、评议法官和人民陪审员。在审判实践中,承办人实际上处于合议庭核心主导地位,其他合议庭成员只是象征性地参加庭审和评议。就大多数案件而言,形式上是合议庭共同审理案件,实质上是由承办人单独办案,裁判结果往往只是承办人的意见。虽然最高人民法院规定承办法官制作的裁判文书应提交合议庭审核,但真正落实到位的,却曲指可数,往往流于形式。目前,大多数法院实际承办人的角色扩大化程度明显,合议制的名存实亡,在事实上成为了独任审判,根本无法体现合议制的司法民主和司法公信力,案件质效难以保障。 

  3.存在审者不判,判者不审问题。当前,由于我国处于经济高速发展,社会变革不断加快,社会矛盾日益凸显、复杂,法院案多人少,法官来源不同,素质参差不齐,合议庭的决策能力大打折扣。为了提高案件质效,增加一些讨论、把关程序,人为地割裂了合议庭的法定审判权。多数法院人为地增加院庭长的审批把关,过多的干涉合议庭的决策权;有的法院增加审判长联席会议,名义上是为合议庭出谋划策,仅供合议庭参考,实际上无形中干涉了合议庭成员的独立判断;当前判者不审的典型代表当属审判委员会讨论案件,多数委员并没有参加案件审理,对案情并不甚了解,往往吃不透案情,仅凭合议庭成员的汇报就简单讨论下判,并不能真正保证案件质量,更不利于合议功能的发挥。

  奖惩机制不健全,考评制度不完善。   

    目前,全国大多数法院开始加强审判绩效考评工作,但往往流于形式的多,落到实处的少;不是制度上太宏观,就是操作上太偏面,考评不尽科学合理;不是内部考评太多,就是社会参与太少;往往考评要求很多,但实际利用的很少;奖惩机制缺失,内动力不足。对合议庭的整个运作过程,例如庭审、评议、裁判文书的制作、裁判效率和效果、审判纪律的遵守、职业道德的恪守等等均没有进行实质性的考评,不能很好地起到激励作用。外部的评价与监督制约机制也无法及时、有效、客观、公正地溶入到对合议庭的整体考评体系之中,难以形成科学、有效的评价机制。

  精英化、专业化、职业化法官、陪审员队伍建设滞后。

  没有精英化、专业化、职业化法官、陪审员队伍,打造精英化、专业化、职业化合议庭,改革合议制度,充分发挥合议功能,将是一句空话。目前,全国大多数法院的法官、陪审员来源不同,人员素质参差不齐,特别是办案法官的能力水平也急需提高,法官员额制改革,人民陪审制度改革,势在必行,需要加快改革步伐,从源头上真正构建起一支政治上过硬、业务上精通、思想上忠诚,能办案、善办案、办好案的精英化法官、人民陪审员队伍。

  关于我国合议制主要问题成因分析

    合议制在世界上,包括我国在内,是审判组织的主要形式之一,对合议制度存在诸多问题和诟病一直是学界和法律界所热衷争论的问题。笔者认为,从合议制产生的机理和初衷来讲,合议制有独任制不可替代的优势,但存在上述问题的主要原因主要有如下几个方面:

   (一)法官、人民陪审员选任、录用门槛过低

    高尚的道德品质、精通的专业水平和丰富的社会经验是打造精英化法官队伍的前提条件,也是决定合议庭质量的关键因素。从目前看,我国法官当前的构成来源,一少部分通过公务员考试和司法考评录用的,一部分是转业军人安置和上级党委和法院任用的,绝大部分来自于不同行业的非法律专业人员,法官进入门槛儿过低,法官素质参差不齐,很难组建专业化、职业化、精英化合议庭,审理重大、复杂疑难案件。在这方面,我国远远落后于西方国家的精英化、职业化的法官职业化建设,法官的任用有着严格的条件,复杂的程序,公开进行,民主产生,法官素质非常高,严守职业道德,深受社会尊重,司法公信力极高。目前,我国正在进行司法改革,对法官实行员额制度分类管理,这在一定程度上提高了法官的素质,提高了法官入门的条件,但从根本上来讲,仍不能从根据上解决精英化、专业化和职业化法官队伍建设存在的深层次问题。当前,对于法院院长的选任往往由上级党委和法院任免,很多非法律部门的人员被任用为各级法院的院领导,任用民主基础和专业基础缺失,法官的精英化、专业化和职业化建设的基本要求被突破。另外,对于一般法官的产生,不是从大学中招考没有丰富工作阅历的学生直接充任法官,就是降低录入条件、标准,从多种渠道选拔、调任缺乏法律从业经验的人员担任法官,缺少公开、民主、科学的选任机制。当前,全国法官开始试行从下级法院遴选法官的方式来提高法官素质,但仍不能从根本上解决法官专业化、公信力不高的问题。对于人民陪审员的选任上,由于我国民主传统和氛围的缺失,选任程序和条件不科学,任用的人民陪审员并不能代表民意,无法真正代表选民履行监督审判员、参与审判的陪审职责。

   (二)监督考评和奖惩机制不健全,管理不到位

   “民主和法治建设是一个长期的过程,我国目前民主和法治的实现程度仍不高。”[3]没有监督的权力,必然会导致腐败。目前,我国正在大力推进法官员额制度和人民陪审制度改革,向构建专业化、高素质的法官队伍迈进了一大步,增强独任制和合议制的人员配置,将实现质的飞跃。但目前合议制度仍无法有效落实,合议制度的民主和集体智库功能不能正常发挥,合议庭审理的错案、违法违纪案件不断发生。究其根本原因,笔者认为主要有以下几方面:一是制度建设层面的问题,即监督、评价合议庭的制度、机制不健全、不完善;二是监督、考评结果利用上的问题,即在选人用人、提职晋级、评选先优上没有真正利用监督、考评结果,导致监督、考评工作虚设、乏力;三是在严格按规定奖惩方面,未能真正落实责任倒查机制,终身追责机制,合议庭负责机制。不负责,即没有责任。合议庭成员对案件审理的责任感没有真正建立起来,案件追责无关痛痒,制度落实随意,合议质量难以保障。

   (三)法官、人民陪审员学习培训制度不完善

    终身学习与学习化社会的问题越来越引起世界各国的重视和关注。终身学习自古就是先哲的一种向往、一种追求。[4]作为法官,需要具备广博的学识,精专的法律专业素养,丰富的社会阅历,高尚的道德情操,敏锐的是非判断能力等。这些能力与素养的形成,除了部分能力形成于在校学习期间,大部形成于进入法官队伍之后,不间断的学习培训和实践,不断更新积累审判经验,提高审判技能,培养高尚的职业道德情操。而对人民陪审员素养的要求虽然不如法官高,但同样需要人民陪审员具备丰富的学识和社会阅历,且具备一定的法律知识,高尚的道德情操,较强的是非判断能力。法官和人民陪审员的素质的提高来自多方面的因素,但规律的、系统的、科学的学习培训是快速提高法官、人民陪审员能力和素质的必经之路。而当前,我国虽然建立了相应的培训制度,但由于法官、人民陪审员队伍的庞大,财政资金的紧缺,各级法院重视不够,对法官、人民陪审员的培训往往疲于应付,浅尝辄止,故培训的效果和功能可想而知。

   (四)合议制运行机制不明确,落实不规范

    合议制运行机制存在的问题主要存在在以下方面原因:一是合议制的启动机制不明确。虽然我国新修改的民事诉讼法及其解释对适用简易程序和普通程序的标准作出明确的规定,并赋予了当事人的选择权。但关键问题是,程序的选择,是由立案法官在立案时,还是主审法官在审理时决定,如何进行判断,如何进行筛选,履行什么样的程序,规定不明确。往往立案法官与主审法官认识不同,适用了不同程序,反复进行转换,不但浪费司法资源,而且影响了审判效率,更违反了司法程序,破坏了司法公信力和司法权威。二是合议庭的组建上规定不明确,运行不规范。根据不同案件的难易程度,应由不同审判经验的法官或陪审员组建合议庭,可以切实共同发挥集体决策功能,保障案件质量的提升。但从目前来看,对合议庭组建的时间、合议庭的构成、合议庭成员的变更、合议庭成员资质等都无明确要求,很多法院、法官对普通程序的选择及合议庭的组建,不是为了分散风险,就是为了应付法律规定,因无明确的合议庭组建操作规程,随意组建、变更合议庭,从而使合议庭能力及质量大打折扣。三是民主议事传统缺失,不重视组织合议庭集体功能的发挥。司法实践中很多法官不认真组织合议,甚至根本不组织合议庭成员共同研究讨论案件,不听取合议成员的意见,合议庭成员只是附属签字了事。从理论上讲,“民主与法治相辅相成,不可分割。法治若不以民主为实质和灵魂,若不是对人民群众的全部社会权利与责任予以落实和保障,就难免成为少数人的特权,难免沦落为人治主义的强力工具”。[5]同样,缺乏民主的合议制度,就难免成为少数人的特权,难免沦落为个人独裁主义的强力工具。

    三、关于合议制的改革与管理

  当前,司法体制改革是全面深化改革的重头戏,而法院改革是司法体制改革的重中之重。同时,高水平的审判管理,可以弥补司法体制中不利于实现公正与效率的缺陷,可以有效克服社会法制文化中不利于公正与效率的消极成分,也可以最大限度地制约审判人员负面素质的影响,最大限度地挖掘审判人员的潜力,甚至成倍扩大审判人力资源的效能。“管理成为一切社会组织中不可缺少的组成部分”[6]对于破解我国法院合议制的存在的诸多问题,唯有不断的深化合议改革和强化监督与管理,才能将合议制本原之功能和初衷落到实处。笔者认为,我们应主要从以下几个方面来完善我国法院合议制度。

  提高法官、人民陪审员进入门槛。规范法官、人民陪审员选录机制,提高法官、人民陪审员素质。没有高素质的司法队伍,司法权力运行机制再科学,也难以实现司法公正。新时代的司法改革也确实在“顶层设计”方面展现了新气象。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确“深化司法体制改革,加快建设公正、高效、权威的社会主义司法制度”。2014年7月,最高人民法院发布《人民法院第四个五年改革纲要(2014-2018)》(《四五改革纲要》),在全国掀起了法官员额制改革的热潮,开始试点遴选高素质的法官。同时,推进人民陪审员改革试点工作,对法官、人民陪审员素质提出了明确要求,并着力推进改革,目前,部分省市法院已初见成效。从法院长远发展来讲,要逐步提高审判队伍的素质,就要从源头上建立精英化、职业化的审判队伍,树立起审判队伍的职业尊荣感,并予以高度重视;同时,要建立起长效选拔、培养机制,吸引高素质法律及相关专业人才进入法官、人民陪审员队伍,为强化合议庭能力建设奠定基础。

   (二)落实管理与考评,强化奖励与追责

    合议制度存在诸多问题是产生司法腐败的重要根源。习近平总书记在中国共产党第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上的重要讲话中进一步指出:“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里,形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”加强对权力运行的制约和监督,应健全集“以制度制约权力、以权力制约权力、以监督制约权力、以权利制约权力”等为一体的权力运行制约和监督体系,从源头上预防和治理腐败问题。[7]我们不但要主动通过司法公开强化外部监督,阳光司法,主动接受权力机关、检察机关、舆论媒体及人民群众的监督,而且要不断创新和加强法院内部的自我管理与监督考评,通过不断完善管理制度,真正落实表彰先进,惩处违法违纪违规行为,规范司法活动,强化合议庭成员的责任心,促使合议庭成员认真履职,共同提高案件质量,避免错案与瑕疵案件的出现。

  强化落实对法官、人民陪审员的定期业务培训考核机制。根据国情,目前,我们要想尽快改变审判队伍素质不高问题。对此,我们不但要把好入口关,更要加强审判队伍的业务培训考核机制。当前,在快速发展的信息化社会,专业知识的不断更新,对于不参加学习培训的法官来说,提高审判能力只是天方夜谭。目前,特别是对我国现有的30多万法官进入员额后,如何提高其素质却是当务之急。笔者认为,每年必须要由最高院、省高法、中级法院分期分批对法官、人民陪审员进行相应科目的强制培训考核,考核合格者方可上岗从事审判工作;对于考核不合格者,要继续参加培训,暂停法官、人民陪审员津贴补助,经考核仍不合格者要退出法官员额,取消人民陪审员资格。当学习培训与自身发展及利益挂钩时,其产生巨大影响是可想而知的。

   (四)完善合议庭运行机制的顶层设计及改革工作。一是要去“行政化”,理顺审判委员会、院长、庭长、审判长与合议庭之间关系,还权于合议庭,让审理者裁判,让审理负责。二是要明确普通案件合议制的启动标准与流程,避免程序上的违规逆转,进行科学繁简分流,合理配置审判资源,这样既可提高审判效率,又可保障复杂疑难新型的案件的审判质量,防止程序上的滥用和混乱。三是可建立分层次、附条件随机筛选合议庭成员机制,不但可以尽量避免关系案、人情案、金钱案,还可以优化配置审判资源,确保不同难度案件的审判质量。四是建立合议庭成员评议案件的书面留痕与信息化同时留存机制,甚至除特殊案件外,我们可以大胆地改革,将合议过程向全社会公开,阳光司法,确保审理者求实务实,敢于负责,必须负责的合议机制。

    改革永远在路上,改革是一切事物发展的动力。有活动就有管理,管理贯穿于社会事务发展的全过程。合议制度是法治与民主的体现,如何加强我国法院合议的改革与管理,事关我国司法改革的大局,事关法院、法官美好的明天,为此,笔者略以拙论以肆读者参考。

   

参考文献:

[1] 孙顺英,《我国合议制度的运作弊端及完善对策》,载于《前沿》,2010,(24)。

[2]王怀安:《对审判方式改革和审判长选任的几点思考———王怀安同志在江苏法院考察期间的讲话摘要》,载于《人民司法》2000年第10期。 

[3]何增科,《试析我国现行权力监督存在的问题及原因》载于《学习与探索》(哈尔滨)2008年4期第54-57页。

[4]徐荣远,《论终身学习与学习化社会》[J]; 成人教育;2001年Z2期。

[5]李德顺,《“民主法治”是我们应有的政治文明》 ,臷于2013年1月13日《检察日报》。

[6]高权,《审判管理学原理》第2页,人民法院出版社,2014年1月。

[7]刘起军,《健全权力运行制约和监督体系》,《光明日报》,2013年8月5日第7版。

编辑:周玉鑫    

文章出处:审管办    

 

 

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