人民陪审员制度是国家吸收民众代表参与审判的一项司法制度，它旨在吸纳没有专业知识和司法经验的普通民众参与案件的审理，以达到扩大司法民主、促进司法公开、保障司法公正、促进法制教育等目标。为客观判断近年来绥芬河法院陪审功能发挥的情况、存在的问题，探索完善陪审制的科学机制，笔者结合工作实际，对人民陪审员制度实施情况进行了调查分析，并提出了建议。
一、人民陪审员制度实施过程中的落实情况。
（一）绥芬河法院人民陪审员的构成。该院现有人民陪审员9名，本科学历8人，研究生学历1人。9名陪审员分别来自机关党委、教育局、关工委、政协委员、法制局、社区等单位，分别从事法律、科教、妇联等职业，9人为中共党员，政治素质高，热爱司法工作，有丰富的工作经验。《决定》颁布不久，该院即着手准备人民陪审员制度，接到上级法院实行人民陪审员制度的文件后，积极向社会发布选任人民陪审员公告，通过媒体、报纸、网络等方式公布人民陪审员任职条件、遴选程序等选任信息。最终从文化素质、社会阅历、职业分布、道德品质和对陪审事业的热爱程度等五个方面进行考察把关，面向社会公开选拔了9名人民陪审员。
（二）实施人民陪审员制度的基本情况。（1）从陪审案件的参与范围看。陪审员积极、广泛地参加各种类型案件的审理。2011年，9位人民陪审员共参加了88件案件的审理。其中，刑事案件6件；婚姻家庭、继承纠纷7件，所占比例8.0%；合同纠纷58件；权属、侵权和其他民事案件17件。（2）从陪审案件的参与形式看。陪审员全程参与了案件的审理活动。从开庭前阅卷熟悉案情和庭前准备，到参与开庭审理和开庭后的合议庭评议，再到裁判文书的制作和送，人民陪审员细致而深入地参与了案件审判的各个环节。2011年，9名陪审员共出庭88次，参审率达100%。人民陪审员有效参与案件审判的各个环节，大大缓解了法官的办案压力。同时各位陪审员将审判工作放在第一位，认真处理好本职工作和审判工作的矛盾，坚持参加庭审，表现出强烈的责任感。（3）从陪审案件的审判效果看。陪审员对公正审判结果的形成起了积极作用。人民陪审员的大众性思维与法官的职业思维形成有效互补，在司法活动中的独特作用得到了有效发挥。如：我院在民一庭设立了“妇女维权法庭”针对一些矛盾易激化的婚姻家庭民事纠纷，安排妇联的人民陪审员参加审判；对涉及未成年人犯罪的案件和刑附民案件的调解，安排共青团、高级中学的人民陪审员参加审判。较繁杂的合同纠纷案件，安排商检局、法制局的人民陪审员参加审判，这样能够充分发挥他们的特长，达到对陪审员的合理利用，取得更好的法律效果和社会效果。
综上所述，近年来，绥芬河市人民法院陪审员参与案件审理的总数呈整体上升趋势，充分发挥了人民陪审员的作用。人民陪审员参与审理的案件主要集中在民、商事案件和刑事案件上，行政案件没有，民、商事案件的参审数量及比例都基本保持了逐年上升的趋势，刑事案件从去年陪审员参审率为零到今年陪审员参审率为6%，有较大幅度的提高；在人民陪审员参与审理的民商事案件中，调解结案率高，缓解了案多人少的矛盾，有效的发挥了人民陪审员的“调解员”的作用。
（三）人民陪审员制度的管理情况。根据《决定》和最高院《关于人民陪审员选任、培训、考核的实施意见》要求，制定《绥芬河法院人民陪审员选任工作实施方案》，成立以政工科为主管部门的人民陪审员管理办公室，专门负责人民陪审员的选任、培训、管理、考核、奖励工作，并给每名人民陪审员立人事工作档案，对在陪审工作中评价较高的陪审员进行奖励。同时，积极改善人民陪审员的工作、学习条件，为陪审员定购《人民法院报》、业务书籍。做好人民陪审员参审案件办案补助、交通费用的后勤保障工作，市财政每年拿出2万元资金进行保障。
二、人民陪审制度实施过程中存在的问题。
（一）人民陪审制度的法律地位不够明确。《决定》的直接目的是“为了完善人民陪审员制度，保障公民依法参加审判活动，促进司法公正”，其本身未改变人民陪审制度法律地位“模糊”的状况。1982年宪法删除了关于人民陪审制度的规定，在1993年修改《人民法院组织法》时，对人民陪审制度做了的“灵活”规定，即将原规定的人民审理第一审案件“应当实行陪审的制度”，改为“由审判员组成合议庭或由审判员和人民陪审员组成合议庭进行”；后来颁布的行政、民事诉讼法对陪审制亦作了类似的规定，都把人民陪审制度置于一种可有可无的境地。在社会主义法治理念下，人民陪审制应是具有宪法地位的宪政制度。
（二）人民陪审员在合议庭中的比例配置不够严谨。《决定》第三条规定，“人民陪审员和法官组成合议庭审判案件时，合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一”。按此规定，合议庭中陪审员的人数比例没有上限，当合议庭中陪审员的人数多于法官人数，且陪审员与法官意见相左时，按照多数人决断原则，法官必须服从陪审员的意见。这种状况容易导致两种后果：一是可能由“多数人的意见”对司法独立造成损害；二是职业法官与陪审员之间在审判活动中可能产生冲突，最终排斥陪审制度的适用。增加陪审员在合议庭中的比例或数量，应当以陪审员和法官在认定事实和适用法律方面进行适当分工为基础。
（三）对担任人民陪审员的资格条件限制过严。《决定》第四条规定，公民担任陪审员，一般应当具有大学专科以上的学历，从中国公民的学历结构看，这无疑将中绝大多数公民排除出列，人民陪审成了“精英陪审”，大大削弱了人民陪审制度的民主价值。其实，在其他实行陪审制度的国家，这种做法也是难以想象的。审断事实所需要的生活经验与智慧，与个人学历的高低并不成正比。
（四）人民陪审员的责任机制不明晰。《决定》第一条类同于《人民法院组织法》第三十八条的规定，即在强调人民陪审员依法参加审判活动时与法官有同等权利，但两者都没有在强调权利的同时，强调人民陪审员与法官有同等义务。虽然《决定》第十三条规定“人民陪审员参加审判活动应当遵守法官履行职责的规定，但第十七条规定人民陪审员违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，千万错误裁判或其他严重后果的，一般只是被免去陪审员职务，这显然是权利与义务的不对称。即使陪审员有上述行为构成犯罪，也可能由于陪审员身份的不确定而导致责任追究上的困难。这也进一步说明在制度设计进，让人民陪审员的能力、权利与义务相适应是必要的。
（五）人民陪审员的选任功利化。尽管最高法院《关于人民陪审员管理办法（试行）》规定基层人民法院结合本地实际情况和上级法院随机抽取人民陪审员的需要，在不低于所在法院现任法官人数的二分之一，不高于所在法院现任法官人数的范围内提出人民陪审员名额的意见，提请同级人民代表大会常务委员会确定。但在实践选任中，实际选任的陪审员数量远远没有达到这一标准。在有限的陪审员数额限度内，许多法院更倾向选择专业人士或者素质较高者担任陪审员，陪审员的选任趋于功利化（主要体现在对陪审员认定案件事实、甚至适用法律的能力的过分追求）。在当前人民陪审员选任过程中还难以体现“吸收社会各阶层人员，以体现人民陪审员来源的广泛性”。
（六）人民陪审员的管理监督机制存在真空。人民陪审员是“不穿法袍的法官”，在行使职务时享审判员的权力，即代表国家行使审判权。因此，必须加强对陪审员队伍的管理，加强执业纪律和行为规范教育。最高法院《关于人民陪审员管理办法（试行）》对人民陪审员的管理、考核作了相关规定，明确法院政工部门负责人民陪审员的人事管理工作，但对人民陪审员参加审判活动的日常管理工作却没有做出具体规定。在实践上，应当总结法院管理规律的基础上，各个环节应与《关于完善人民陪审员制度的决定》相衔接，严格执行人民陪审员的管理和考核工作规定，加强对人民陪审员因滥用职权、徇私枉法、玩忽职守或有其他行为造成错案的追究等等。对人民陪审员工作实绩、思想品德、工作态度、参加培训、审判纪律等由人民法院完成，陪审员的选任、免职等人管理工作应由法院会同人大、司法行政机关等部门来完成。陪审员参加审判活动而支出的交通费及无固定收入的人民陪审员的补助费发放入事宜应由办事机构核准后予以发放。
（七）对人民陪审员的培训存在误区。当前对陪审员的培训工作存在一个误区，就是试图在有限的时间里，尽可能多地向陪审员灌输法律专业知识，甚至想把陪审员培训为具有较高法律专业素质的“准专业法官”。这不仅不可能，而且根本没有必要。陪审制度的原意并不是培养更多的具有法律专业知识的法官，而是让“没有法律知识的”陪审员与职业法官相互补充生活常识以及事实审断上的不足，让陪审员将朴素的民意融入司法。而且，由于陪审员们是法律外行，这让同是外行的当事人有亲切感，可以更轻松自如地在法庭上使用日常语言，而不是法律行话。所以，对人民陪审员的培训，固然要让其了解最基本的庭审程序，掌握证据审查和认定案件事实的基本要领，但更重要的是要对其进行法官职业道德的培训、进行法治精神的传授。
（八）陪审补助费低。人民法院组织法第三十九条规定：“人民陪审员在执行职务期间，由原工作单位照付工资，没有工资收入的，由人民给以适当的补助”。确定陪审费数额应当以当地的经济和工薪阶层的平均收入为依据。随着我国社会主义市场经济的进一步发展，人民生活水平的提高，陪审补助的数额也应当随之增长，不应停留在某个年代的数额上。但是，人民法院属于地方财政拨款单位，由于地方经济不发达，财力差、办案经费都难以保障，如还要负担数额不小的陪审费用，不是一件容易的事情。
三、完善人民陪审制度的建议。
（一）深入宣传，为落实人民陪审员制度营造良好的社会氛围。尽管《决定》明确规定了人民陪审员的选任程序，但在具体实践操作中，仍存在“有令不行”现象，一个重要原因就是人民群众的参与意识不强。我们应进一步加大宣传力度，通过报刊、广播电视等新闻媒体，加强对人民陪审员制度的宣传，把《决定》学习好、领会好，在实际工作中贯彻好，使大家认识到人民陪审员制度是一项重要的审判制度，是司法民主的重要体现，是人民法院与人民群众之间一条良好的沟通渠道。
（二）人民陪审员选任大众化。对人民陪审员任前的资格审查，应以道德品质、生活经验、社区评价为主要标准，兼顾其他领域的专业知识，而不应对其学历做出过高的限制，坚持人民陪审员选任的大众化。而且，在选任陪审员时，应参照选举人大代表的做法，对社会各阶层的人员比例作一个适当的分配，保证人民陪审员来源的广泛性。
（三）规范人民陪审员的管理和监督。按照“谁任命谁监督”、“谁使用谁管理”的原则，对人民陪审员监管的主体既包括人民法院，还包括各级人大常委会。因此，应在各级人大常委会设立人民陪审员工作机构的基础上，建立基层法院和同级人大常委会共同管理监督为主，上级人大常委会、上级法院管理监督为辅的工作机制，形成对陪审员管理监督的全力。同时，应对人民陪审员参加审判活动时的身份明确界定为“国家工作人员”，便于对其违法犯罪行为进行追究。另外，人民陪审员作为一个整体，可以尝试建立“行业”性自律机构，加强人民陪审员之间的自律自治。
（四）更新陪审员培训工作的理念。应从人民陪审制度的基本价值功能出发，明确人民陪审员的培训目的，并制定科学的培训规划，编制相应的培训教材，实现人民陪审员培训工作科学化、制度化、规范化。人民陪审员的培训课堂，不是单纯的填鸭式的法律知识灌输，而应注重法官职业道德、法治精神和现代社会主义法治理念的传授；对人民陪审员的培训，应以开放式的案例教学为主。
（五）建立对陪审员的物质保障机制。《决定》第十八条、第十九条规定“陪审员因参加审判活动而支出的相关费用，由人民法院予以补助”。该规定将陪审员参加审判活动的费用压在了基层法院的肩上，而大多数基层法院办案经费是非常有限的，特别是2007年法院诉讼费收取规定改革后，一些法院连自身的经费问题都难以解决。建议我国立法机应对《决定》作相应修改，鉴于各地财政状况的不同，在具体补助数额上则应有所差别，陪审员在法院执行职务所需的费用，应当列入财政预算范围，并作为专款由同级人民政府统一拔给人民法院专用，并做到实报实销。人民陪审员有工资收入的由原工作单位全额发给工资，在陪审期间待遇，应视为在本单位上班同等对待，同时还应适当给予适当补贴。没有工资收入的和专家陪审员，人民应根据其工作量，按标准发给报酬。这是对人民法院提高办案质量和办案效率的有力保障。
